§2. Современныеполитико-административныесистемы

Политико-административная система: структура, признаки, типология. Кризис управляемости современных политико-административных систем. Политико-административная система антрепренерского типа.
1
В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система» и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы.
В политической науке и теории государственного управления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.
Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реализованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение целого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоззрения в различных областях гуманитарного знания. Системный подход к анализу социального и политического управления широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т.Парсонса,

Р.Мертона, Г.Алмонда, Д.Истона, А.Богданова, Ф.Тэйлора, А.Файоля и др.
Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, — сравнительно поздний продукт науки. Эти научные направления применительно к исследованию политико-административного управления представляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государственного управления, а именно — представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, рациональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации системы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н.Винера, У.Эшби, С.Бир, А.Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из которых будет отличаться большей или меньшей степенью обобщения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию систем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система — это структурно-функциональное единство элементов. Что касается рассмотрения общественной сферы, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная система», предложенное А.Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаимодействие ее основных структур — экономической, социальной, идеологической и политической1.
Политическая система может быть рассмотрена как часть со- циетальной или общественной системы, которая включает организацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д. По отношению к политической системе понятие политико-административной системы уже и специфичнее.
Политико-административная система — это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамичес-

ком взаимодействии с институтами гражданского общества. Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков: целостность или несводимость — свойство, свидетельствующее о том, что система не равна сумме составляющих ее элементов. Она обязательно включает комплекс связей или отношений между элементами; упорядоченность — структура системы, подчиненная определенному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован; делимость — свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.
Как следует из приведенного выше определения, политико-административной системы, ее структура — это комплекс устойчивых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвями государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно формализуемыми в праве. На эффективность структуры политикоадминистративной системы оказывает влияние ряд факторов: совершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др. Однако главный критерий, по которому можно судить об эффективности или неэффективности структуры политико-административной системы, — степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура — это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.
В первом приближении политико-административные системы можно классифицировать по критерию формы территориального устройства государства. Традиционно выделяют три основные формы территориального устройства: федерация, конфедерация и унитарное государство. Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отношений между элементами и уровнями политико-административной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административная структура. Ряд авторов выделяет особые типы административно-государственного управления: унитарный и федеральный.
Другая типология исходит из выделения особых моделей политико-административных систем в государствах с различными формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем: монархии, парламентские республики, президентские республики, полупрези- дентские республики.
Третья типология различает модели политико-административных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и практик: англосаксонская модель; модель «наполеоновских» стран; модель, характерная для северных стран; модель «германских» стран.
Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы систем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и окружающей среды: механический — характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим; адаптивный — характеризуется приспособлением (адаптацией) к изменениям внешней среды. Административные системы такого типа реагируют post-factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный; креативный — характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Политико-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эффективным является именно креативный тип политико-административной системы.
Еще одним понятием, важным для анализа политико-административных систем, является «организационный порядок».



Это основной компонент политико-административного управления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе»1. Особое внимание следует обратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управления, реальный расклад сил и отношения внутри административных организаций и между ними.
2
Управлению современными политико-административными системами угрожают вызовы как эндогенного (внутрисистемного) характера, так и экзогенного — со стороны внешней среды. К последним относятся последствия внешнеполитических конфликтов, мировых экономических кризисов, процессов ин- теграции/дезинтеграции сообществ государств, межгосударственной научно-технической конкуренции и т. д. При этом вызовы экзогенного характера приводят к различным (порой противоположным) последствиям для разных государств в зависимости от уровня сложности и инновационного потенциала их политико-административных, социальных и экономических систем.
Вызовы эндогенного характера можно разделить на два основных типа: конфликты внутри социальной структуры общества между различными классами, социальными слоями и кризис национального государства как формы политической организации общества. Можно выделить несколько ключевых факторов, повлиявших на формирование кризисной ситуации: социально-политический, экономический и социокультурный.
Социально-политическим фактором кризиса управляемости современных политико-административных систем является, прежде всего, лавинообразный рост коммуникаций, социальных взаимодействий, определяемый известным французским социологом Мишелем Крозье как взрыв социальных интеракций. Достижения новых информационных технологий предельно упростили и ускорили процесс передачи и обработки информации, практически сведя на нет расстояние между субъектами взаимодействия. Более того, современные компьютерные средства связи открыли широкие возможности для налаживания новых коммуникационных каналов, изменив саму психологию взаимодействия «лицом к лицу».
Для описания сложности, многоаспектности, запутанности современных коммуникаций часто применяют неоднократно упоминавшийся выше термин «сеть» (network), отражающий в то же время деиерархизацию политической жизни и установление в процессе коммуникации отношений взаимозависимости субъектов. Сетевое взаимодействие также актуализирует лишение централизованного аппарата управления (например, национального государства) исключительных прав на интерпретацию политики, социальной и культурной жизни.

Другим аспектом «взрыва интеракций» и развития информационных технологий является смена доминирующего ресурса власти. Доступность информации позволяет достаточно быстро оценивать те или иные решения, принимать их самостоятельно, что практически лишает смысла традиционный взгляд на управленцев как владельцев эксклюзивного, недоступного другим знания. Этот феномен был описан, в частности, О.Тоффлером в работе «Сдвиг власти». Таким образом власть, основанная на обладании информационным ресурсом, постепенно уступает место власти, основанной на креативном ресурсе, способной создавать новое знание. Здесь возникает несколько практических проблем. Среди них: необходимость создания новых программ подготовки специалистов, ориентированных не на накопление информации, а на способы ее анализа и методы создания нового знания; потребность в гибких управленческих структурах, способных стимулировать креативный процесс; преодоление системы социального контроля традиционного типа, предусматривающего значимость власти коллективного типа, прежде всего государственно-бюрократической, а также многое другое.
Социокультурные факторы кризиса управляемости современных политико-административных систем достаточно разнообразны. Однако, как представляется, к наиболее сущест-

венным из них можно отнести общую тенденцию возрастания количества культурных течений, их разнообразие, сложность их взаимодействий: противостояния и взаимопроникновения. Символическим выражением состояния современной культуры может служить мозаика, эклектический взгляд на мир, определяющий фазу культурного распада и хаотического смешения стилей. Так исчезает культурная иерархия и становится проблематичным ценностный аспект политико-административного управления.
Ключевым экономическим фактором, определившим кризисное состояние политико-административной системы управления современных государств Запада, являются завышенные ожидания экономического роста. Во второй половине XX в. новая система общественного производства, основанная на гибком потреблении продукции, изготавливающейся небольшими партиями, но по стоимости не превышающей массовую продукцию, благодаря внедрению новейших информационных технологий обеспечила значительный рост уровня жизни. Однако эта новая система несет в себе ряд негативных социальных и психологических явлений. Помимо завышенных ожиданий экономического роста, это — углубление специализации работников, требование высокой профессиональной и географической мобильности, постоянной переподготовки, высокое психологическое напряжение, связанное с необходимостью контролировать постоянно меняющуюся ситуацию в сфере профессиональной деятельности; явление, определенное О.Тоффлером как «футурошок» (боязнь или шок будущего) и многое другое.
Таким образом, социально-политические, социокультурные и экономические факторы определяют основные черты кризиса управляемости современных политико-административных систем: упадок социальной дисциплины, дезинтеграцию гражданского порядка, усиление отчуждения и самоотчуждения граждан от политики, неопределенность развития и т. д. Преодолеть кризисное состояние можно созданием таких условий, которые обеспечили бы беспрепятственную, равноправную коммуникацию, вне зависимости от социального статуса или материального положения ее субъектов. Это — демократические права и свободы, устранение недостатков рынка (монополий, недобросовестной конкуренции и т. д.), равный доступ к получению общественных благ (образования, социальной помощи, медицинского обслуживания и др.), признание равноправия различных этнических и религиозных ценностей. Вышеперечисленные условия призваны обеспечить эффективное функционирование современного государства в ходе осуществления административных и политических реформ.
3
Эти изменения во многих государствах Запада потребовали создания политико-административной системы нового антрепренерского типа, основывающейся на принципах отделения политики от обслуживания, проверке качества и эффективности работы рынком, ориентации на потребности клиента, перенесения контроля с процедуры исполнения на качество результатов работы, контрактной системы найма и оплаты по результату1.
Государственное управление антрепренерского или рыночного типа (entrepreneurial government) покоится на нескольких ключевых принципах, изложенных в уже упоминавшейся книге Д.Осборна и Т.Гэблера. К сказанному добавим следующее. В политико-административной системе новой антрепренерской модели правительство играет роль своеобразного катализатора. Оно передает исполнительские функции (обеспечение услуг) некоммерческим, общественным организациям, оставляя за собой функции контроля и выработки общего направления работ.
Новая модель предусматривает децентрализацию управления. Основная задача правительства заключается в том, чтобы предоставить местным сообществам возможность решать свои проблемы самостоятельно и проконтролировать степень удовлетворения нужд местного населения. Создается конкурентная среда за счет преодоления государственной монополии на некоторые виды услуг населению. При этом эффективная конкуре- 1 См.: Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба // Полис. 1996.
№ 6.
нтная среда (поощряющая инновации, стимулирующая отдачу сотрудников, повышающая качество услуг) может быть создана только в жестких нормативных рамках, т. е. правила конкуренции должны быть четко сформулированы, а сам процесс — находиться под постоянным контролем. Поэтому требуется создание модели ограниченной или регулируемой конкуренции.
Антрепренерская модель предусматривает преимущественную ориентацию государственного управления не на бюрократические правила и собственный бюджет, а на конкретные цели. Это означает, что на первом этапе организация четко определяет цель или, чаще, комплекс целей, а затем разрабатывает систему правил и соответствующий достижению цели(ей) бюджет. Новая модель политико-административной системы ориентирует управленцев не на рост финансовых вложений в организацию, а на конечный результат деятельности. Рассматривая чиновников как рациональных индивидов, авторы этой модели справедливо полагают, что конечный результат их деятельности (например, количество вылеченных больных) неизбежно вступит в противоречие с требованием дополнительных бюджетных вливаний (чем больше пациентов в больницах, тем выше финансовые требования управляющей организации). Правительство должно не столько распределять средства и контролировать расходование, сколько стремиться зарабатывать их.
Антрепренерская модель политико-административной системы не является единственным и, тем более, идеальным, ответом на вызовы современности. Однако именно она стала главным вопросом повестки дня повсеместно идущих административных реформ. При этом ориентация на рыночные механизмы не устраняет необходимости решения вопроса об эффективной организации процесса взаимодействия элементов политико-административной системы между собой и внешними агентами.
Усложнение социальной структуры общества, появление множества гражданских движений, формирование плотной сети коммуникаций, наконец, глобализация культурного и экономического пространства потребовали поиска новых механизмов взаимоотношений между государством и гражданским обществом. Общее направление создания этих механизмов можно определить как расширение практики вовлечения граждан в процесс принятия и реализации государственных решений. Прозрачные и общедоступные способы обратной связи, в свою очередь, призваны обеспечить эффективное использование ресурсов для решения социально-экономических проблем и более точно определить приоритеты государственной политики. Одновременно с изменением механизмов обратной связи изменяются организационные структуры внутри политико-административной системы. Стратегическим направлением изменений стала децентрализация, а перспективной целью — формирование горизонтальной управленческой сети, куда, наряду с государственными организациями, войдут организации частного сектора и различные общественные группы.
Контрольные вопросы и задания Каковы основные признаки системы? Дайте определение политико-административной системы. В чем состоят различия между социетальной, политической и политико-административной системами?
4.Что определяет эффективность структуры политико-адми- нистра-тивной системы?
' 5. Какие факторы определяют необходимость реформирования современных политико-административных систем?
. 6. Каковы общие направления реформирования политикоадминистративного управления за рубежом?
7. Что такое децентрализация политико-административного управления?
Литература
Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба // Полис. 1996. № 6.
Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.
Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.
Василькова В.В. Порядок и хаос в развитии социальных систем. СПб., 1999.
Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.
Капустин В.Ф. Общая теория систем: системный анализ, концепция Берталанфи, системное движение. Вестн. СПбГУ. Сер. 5. Вып. 2. 1994.
Кастельс М. Становление общества сетевых структур // Новая постиндустриальная волна на Западе. М., 1999.
Лобанов В. Административные реформы: вызовы и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1.
Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman В.A. Bureaucrats and Politicians in Western Democraties. Harvard, 1981.
Barzelay M. Breaking through bureaucracy: a new vision for managing in government. Berkeley, 1992.
Crozier M. Le phenomene bureaucratique. P., 1963.
Osborne D., Gaebler T. Reinventing government. Addison-Wesley,
1992.
© Курочкин A.B.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §2. Современныеполитико-административныесистемы:

  1. Дикарев И.С.. Диспозитивность в уголовном процессе России/ под ред. проф. А. П. Кругликова. — Волгоград : Изд-во ВолГУ,2005. —164 с., 2005
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. ГЛАВА I. Очерк истории развития учения о диспозитивности в науке уголовно-процессуального права
  4. ГЛАВА II. Истоки, понятие и содержание диспозитивности в уголовном судопроизводстве
  5. § 1. Истоки (основания) диспозитивности в уголовном процессе
  6. § 2. Понятие и содержание диспозитивности в уголовном судопроизводстве
  7. § 3. Соотношение диспозитивности с некоторыми принципами уголовного процесса
  8. ГЛАВА III. Формы проявления диспозитивности в уголовном процессе
  9. § 1. Формы проявления диспозитивности в досудебном производстве
  10. § 2. Формы проявления диспозитивности при производстве в суде первой инстанции