§8. Социальная политикаи функционированиегосударственного аппарата:опыт развитых демократий

Государство и партийно-политический фактор развития социальной политики. Модели социального страхования. Пенсионное обеспечение в ФРГ: система и политикоадминистративные сети.
1
В научной литературе существует понимание социальной политики в широком и узком смысле слова.
Под социальной политикой в широком смысле понимают классическую систему социального обеспечения (страхование по старости, в случае болезни и от несчастного случая), а также страхование по безработице и новые системы страхования от социального риска потерять доход или в иных случаях (например, помощь или поддержка семьи, помощь в аренде жилья), возникающих в процессе рыночных отношений. Социальной политике приписывается способность сглаживать различные интересы посредством развития законодательства, дающего возможность расширить права наемного труда в организации коалиций, объединений, тарифной автономии, охраны труда и найма.
Социальная политика в узком смысле, напротив, включает базирующуюся на праве систему социальной защиты от социальных рисков, которые есть результат разделения общества на социальные классы, дифференцированные в социальном и экономическом аспекте, и существующего глубокого разделения труда, а так-

же различий в общественных порядках. Данная система социальной защиты предполагает минимально сложившиеся нормы социальной защиты от всевозможного рода социальных рисков, которым подвержены слабо защищенные слои населения, такие как пенсионеры, безработные, инвалиды, больные и пострадавшие от несчастных случаев, многодетные или неполные семьи, а также дети, оставшиеся без попечения родителей, и т. д.
Социальная политика рассматривается как политически организуемая система социального страхования и социальной защиты. Социальное страхование есть определяемая законом доля общественного богатства, необходимая для поддержания устойчивого характера всей системы отношений. Социальная защита есть совокупность действий государства и других субъектов социальной политики, направленных на исключение или смягчение для индивида социальных рисков.
Таблица 1




Классификация социальной политики по субъектам



Классификация социальной политики по субъектам является распространенной и характерной для всех стран. Различия становятся заметными по доли или степени участия каждого субъекта в ее осуществлении. Так, для США доля фирменной, или производственной, социальной политики почти такая же, как и доля государственной. Для Швеции же характерно преобладание участия в социальной политике профессиональных союзов, а для Германии — государства.
Следует отметить, что социальная политика, представленная в табл. 2, не отражает практики социально-политической деятельности некоторых государств. Не во всех странах структура социальной политики адекватна, отличаясь как областями охвата, так и силой воздействия. Под силой воздействия социальной политики необходимо понимать объем финансовых расходов на со
циальную политику в целом и по ее разделам. Различия структуры государственной социальной политики зависят от традиции в решении государством социального вопроса, экономической заинтересованности решения социальных проблем, силы социальной ориентированности партийных программ и практик.
Таблица 2
Области государственной социальной политики в Германии

Государственная социальная политика

Область, ориентированная на наемных работников

Область, ориентированная на социальные группы

Прочие области

Другие особенно важные области

Защита наемных работников

Молодежная
политика

Жилищная
политика

Политика в области конкуренции

Социальное страхование (страхование по болезни, по уходу за больными, от несчастного случая, по безработице)

Политика
обеспечения
старости

Политика возможностей, состояний и имущественная политика

Политика
защиты
потребителей

Политика рынка труда

Семейная
политика

Политика в области образования

Экологическая
политика

Политика в сфере производства и предпринимательства

Политика, направленная на средние слои населения (фермеров и ремесленников)



Как известно, большинство стран Европы — парламентские республики. От того, какая партия обладает большинством в парламенте, зависит формирование правительства. Если ни одна партия не набирает большинства голосов, то формируется коалиционное правительство. Если в парламенте более двух третей мест принадлежат одной партии или партиям одного политического спектра, то имеется некоторая условная гегемония данной партии или партий. Если партии или партиям принадлежит более половины мест, но меньше двух третей, то такая партия или партии доминируют в правительстве.
Государство, базирующееся на рыночных отношениях, на практике смогло институционализировать и легитимировать социальную политику как инструмент разрешения антагонистических противоречий между производством и потреблением, трудом и капиталом. История социальной политики современных государств представляет собой постоянное расширение влияния последней на жизнь западных стран. Как показывают данные сравнительных исследований, приведенные М.Шмидтом в 1988 и 1998 гг., государство не может в полной мере приписать себе заслуги в распространении социальной политики, которая в странах Западной Европы сегодня и по объему финансирования, и по охвату населения представлена достаточно серьезно. Парадокс заключается в том, что роль и значение государства в формировании социальной политики, с одной стороны, увеличивается, но, с другой стороны, государство не определяет ее полностью и окончательно. Чем меньше рассматриваемый период функционирования социальной политики, тем больше значение государства как политического фактора; чем больше временной отрезок, в пределах которого происходит распространение и развитие системы социального обеспечения как основной составляющей социальной политики, тем слабее просматривается зависимость социальной политики от политического фактора.
На важность партийно-политической детерминации социальной политики в краткосрочной перспективе указывают многочисленные международные сравнительные исследования социальной политики 1950-х и 1970-х гг. Так, исследование Й.Альбера подтвердило, что все партии, находящиеся в срединном спектре политики, расширяли охват социальной политикой все новых слоев населения. Однако рост социальных расходов обычно связан с деятельностью правительств левых партий. Значимость партийно-политического фактора в краткосрочной перспективе дает нам возможность понять причину различий объема социальных расходов в европейских странах, характеризующихся их высокой долей, и в других странах (Япония, США и Канада), характеризующихся либо низкой, либо ограниченной долей социальных расходов. В долгосрочной перспективе партийно-политический фактор в развитии социальной политики становится скрытым и не может рассматриваться, как достаточно значимый.
Сравним три страны с различными типами государства всеобщего благосостояния: Великобританию, относящуюся к либеральному типу, Данию — к социал-демократическому типу и Финляндию — к консервативному типу. По данным исследователей, прирост государственных социальных расходов с 1973 по 1992 гг. составил для Великобритании 13,4%, для Дании — 11,4, для Финляндии — 20,2%. В 1973 г. доля государственных социальных расходов в этих странах была соответственно 13,8%, 20,0 и 15,2%. Темпы годового прироста составили для этих стран соответственно 0,8%, 0,7 и 1,2%. Если темпы роста государственных социальных расходов являются показателем эффективности институтов социальной политики государства, то наиболее эффективными являются институты социальной политики консервативного типа государства всеобщего благосостояния.
Однако если за основу определения эффективности институтов социальной политики брать общие социальные расходы, то окажется, что наиболее эффективными являются институты социальной политики социал-демократического типа государств всеобщего благосостояния. Сегодня только социал-демократическая Швеция около 40% ВВП определяет как социальный продукт и направляет его на поддержание различных сфер социальной жизни.
Увеличение социальных расходов (правда, с различными темпами этого роста), сближение их долей по странам говорит о том, что независимо от типа государства набирает силу тенденция усиления его влияния на социальную сферу жизни общества. Средством, с помощью которого оно оказывает это влияние, является политика перераспределения. Сегодня развитые индустриальные страны аккумулируют в своих руках до 75% всего личного потребления в стране путем политического обобществления этих средств и распределения их по всему спектру социальной сферы жизнедеятельности общества. Наблюдается также и другая тенденция: перераспределение бремени вклада в социальный бюджет между наемными работниками и работодателями. Так, в Германии в 1950 г. доля вклада наемных работников в социальный бюджет составляла 52%, а уже в 1995 г. социальный бюджет на 58% пополнялся наемными работниками и на 42% работодателями.

2
В основе механизма, определяющего защитные функции государства в отношении положения представителей наемного труда, лежит более или менее развитая система социального страхования. Основные типы социального страхования в Западной Европе зародились перед Первой мировой войной и получили свое завершение после Второй мировой войны. Типы социального страхования выделяют в зависимости от большего или меньшего регулирования его государством, а также в соответствии с кругом лиц, нуждающихся в защите со стороны государства. По кругу лиц, требующих защиты со стороны государства, система социального страхования делится на пенсионное и медицинское страхование, страхование от безработицы, несчастных случаев, по старости или болезни. Эти модели социального страхования различаются, в частности, большей или меньшей степенью государственного регулирования. Так, например, в Германии размер ежегодных страховых взносов в пенсионные кассы (фонды) определяется правительством и к тому же является единым для всех пенсионных фондов, поэтому пенсионные фонды не конкурируют друг с другом.
В противоположность этому каждая больничная касса, осуществляющая медицинское страхование, устанавливает размеры страховых взносов самостоятельно. При этом страхователь имеет возможность выбора больничной кассы, что приводит к достаточно острой конкурентной борьбе.
Таблица 3
Основные модели социального страхования в Западной Европе
(по доле участия государства)

Характе
ристика
системы

Типы социального страхования

Дотируемое
добровольное
страхование

Обязательное
страхование

«Народное
страхование»

Законодательный базис или принцип легитимности

Свободно согласуемый контракт на принципах взаимопомощи; тесная связь между взносами и пособиями (выплатами)

Обеспечение статуса государственной помощью; меритократиче- ская компенсация за труд и произведенные взносы

Эгалитарное обеспечение принципиального равенства граждан государства посредством государственного дополнения к рыночному механизму

Продолжение таблицы

Характе
ристика
системы

Типы социального страхования

Дотируемое
добровольное
страхование

Обязательное
страхование

«Народное
страхование»

Степень
участия
государства

Невелика, только общие государственные указания

Высокая в отношении нормирования, средняя в отношении управления, низкая в отношении финансирования

В целом велика (установлена законом, управляется государством и финансируется за счет налогов)

Степень
распростра
нения

Низкая, только среди людей с достаточно высокими доходами

Ограничена наемными работниками, при дальнейшем распространении распределяется по категориям занятых

Высока, охватывает всех граждан государства

Размер социальных пособий и услуг

Определяется свободно согласовываемым уставом

Сравнительно высокая частичная гарантия дохода за счет выплат, связанных с взносами и доходом

Относительно низкие единые ставки для обеспечения минимума существования вне зависимости от размера дохода

Перерас
пределение

Только
горизонтальное

Горизонтальное между потерпевшими и не понесшими ущерба.
Вертикальное перераспределение невелико

Горизонтальное и вертикальное

Контроль

Право дается после выплаты пая; контроль варьируется в зависимости от свободно определяемого устава

В целом одинаков. Право дается после выплаты пая; контроль определяется законом

Право дается после истечения определенного срока проживания; контроль определяется законом

Продолжение таблицы

Характе
ристика
системы

Типы социального страхования

Дотируемое
добровольное
страхование

Обязательное
страхование

«Народное
страхование»

Фактическое распространение в Западной Европе

Первоначально в романских и Скандинавских странах, а также в Швейцарии. В настоящее время только в медицинском страховании в Швейцарии, а также в страховании по безработице в Дании, Финляндии и Швеции

Первоначально в Германии, Австрии, Люксембурге, позднее во всех странах, но преимущественно в Бельгии, Франции, Ирландии, Италии

В Скандинавских странах, позднее в Великобритании, Нидерландах, а также частично в Швейцарии

В зависимости от доли участия государства типы социального страхования получают свое развитие в различных странах с различной интенсивностью. Дотационное добровольное страхование вводится в первую очередь в Швейцарии, в романских и Скандинавских странах. Муниципалитеты и государство помогают здесь организациям взаимопомощи за счет средств, поступающих от налогов, особенно развито страхование от безработицы членов таких обществ взаимопомощи. Регулируемое законом обязательное страхование распространяется на значительные социальные группы, в первую очередь промышленных рабочих, причем финансовое обеспечение страхования берет на себе работодатель, а иногда частично и государство. «Народное страхование» (иногда его называют всеобщим) отличается от двух других типов тем, что оно финансируется только за счет налоговых поступлений, все граждане страны имеют право на получение пособий, размер которых поэтому невелик.
3
На протяжении последнего десятилетия немецкая модель социального страхования остается в центре острых дискуссий о необходимости ее реформирования. Пенсионная система ФРГ имеет весьма сложную структуру, включая в себя несколько базовых систем, к которым относятся государственное пенсионное обеспечение, обязательное пенсионное страхование, корпоративное пенсионное обеспечение, система пенсионных пособий для фермеров. Наряду с базовыми существуют пенсионные системы дополнительного характера, а также различные виды частного пенсионного страхования.
Государственное пенсионное обеспечение распространяется только на чиновников. Оно финансируется из государственного бюджета за счет налогов, собираемых со всех налогоплательщиков. Обязательное пенсионное страхование (ОПС) распространяется на рабочих и служащих, занятых в качестве наемных работников. Критерием обязательности участия в системе ОПС служит среднемесячный доход, который сегодня не превышает 8400 марок для старых земель и 7000 марок для новых. Лица с более высокими доходами освобождаются от обязательного страхования, но могут присоединиться к нему на условиях только добровольного страхования. Принципиальное отличие пенсионного обеспечения чиновников от обязательного страхования рабочих и служащих заключается в том, что последние финансируются преимущественно за счет индивидуальных страховых взносов, которые аккумулируются не в государственном бюджете, а в соответствующих пенсионных кассах или фондах. Государство отчасти дотирует систему ОПС.
Корпоративное пенсионное обеспечение (КПО) распространяется на самозанятых граждан (частных адвокатов, врачей, нотариусов и др.). Финансирование КПО осуществляется за счет специальных отчислений, которые делают члены своей профессиональной корпорации в создаваемый при ней пенсионный фонд. Сходным образом устроена система пенсионных пособий для фермеров (ППФ), которая в значительной степени дотируется государством. К дополнительным системам пенсионного обеспечения относятся различные пенсионные пособия, которые, например, предоставляются рабочим и служащим государственного сектора, а также пенсионные выплаты на частных предприятиях, работники которых охвачены ОПС. Все перечисленные категории лиц, а также граждане, освобожденные от участия в системе ОПС, могут воспользоваться услу-
гами индивидуальных систем пенсионного страхования. Частное пенсионное страхование может использоваться и как дополнение к участию в ОПС. Основной системой страхования в Германии является обязательное страхование. Система ОПС охватывает 43,3 млн страхователей.
Структура управления пенсионным страхованием и обеспечением довольно сложная и сочетает в себе элементы самоуправления и государственного управления. Социальный кодекс устанавливает для всех базовых организаций пяти видов социального страхования единый юридический статус публичноправовой корпорации, действующей на основе самоуправления. Это же относится и к организациям ОПС. Таким образом, организации ОПС являются автономными, их деятельность регулируется только законодательством и собственными уставами. Они не находятся в подчинении у государственных органов, функции которых ограничиваются надзором за исполнением соответствующих актов и уставных норм, принятыми организациями ОПС.
Вместе с тем законодательство об обязательном пенсионном страховании содержит положения, согласно которым организации ОПС объединяются в Ассоциацию немецких организаций обязательного пенсионного страхования (АНОПС). Устанавливаются определенные формы взаимодействия между публичноправовыми корпорациями ОПС и государственными структурами в рамках Социального совета.
Ассоциация немецких организаций пенсионного страхования объединяет 27 публично-правовых корпораций, которые занимаются обязательным пенсионным страхованием. При этом сама Ассоциация имеет статус общественной, а не публично-правовой организации. Это означает, что АНОПС самостоятельно определяет, какие задачи и проблемы имеют общий для всех членских организаций характер, и содействуют их решению. Высшим руководящим органом АНОПС является общее Собрание представителей всех 27 членских организаций, причем каждая делегирует по одному представителю от наемных работников и работодателей.
Создав детально разработанную правовую и нормативную базу для работы организаций ОПС и предоставив им широкие полномочия для реального самоуправления, законодательство
ФРГ сохранило за правительством право на принятие решений по некоторым ключевым аспектам обязательного пенсионного страхования. Именно правительство определяет размеры ставок по отчислению пенсионных взносов, а также расчетную базу доходов, с которых делаются такие отчисления и т. д.
Для координации действий правительства и самоуправляющихся структур ОПС создается Социальный совет. Двенадцать его членов назначает правительство, из которых четыре — представители работодателей, четыре — наемных работников, один представитель от Федерального немецкого банка, три эксперта — специалисты в области социально-экономических наук. Организация работы совета возлагается на министра труда и социального порядка. Законодательством ставится основная задача Социального совета: разработка экспертного заключения о ежегодном правительственном докладе о пенсионном страховании. Доклад поступает в Социальный совет, а также в федеральные законодательные органы — бундестаг и бундесрат. В свою очередь Социальный совет дает экспертное заключение о представленном докладе и передает его в правительство и законодательные органы.
На основе доклада и экспертного заключения правительство принимает решение в виде правительственного постановления, которое подлежит согласованию с бундесратом и определяет ряд ключевых параметров для системы ОПС на очередной период.
Такая модель пенсионного страхования по-своему уникальна и отражает национальную специфику организации одного из элементов национальной социальной политики. В ней равно сочетаются интересы государства, страхователей и страховщиков.
Контрольные вопросы и задания Что понимается в научной литературе под социальной политикой? Какую роль в развитии социальной политики играет государство и какую — политические партии? Какие модели социального страхования представлены в странах с развитой демократией? Какие факторы оказывают влияние на рост социальных расходов в демократических странах? Какие системы пенсионного страхования представлены в современной Германии и в чем их отличие друг от друга? Охарактеризуйте особенности механизма общественного самоуправления обязательным пенсионным страхованием в Германии. Какова специфика государственного управления пенсионным страхованием в Германии?
Литература
Ламперт X. Социальная рыночная экономика. Германский путь, М., 1994.
Лебедева Л. Ф. США: государство и социальное обеспечение. Механизм регулирования. М., 2000.
Стребков А.И. Социальная политика: теория и практика. СПб., 2000.
Фишер В. Европа: экономика, общество и государство. 1914 — 1980. М., 1999.
Ярыгина Т., Хлебников Б., Шалганова И. Социальное государство: термин или политика? //На рубеже эпох. 2000. № 3 (43).
Lampert Н. Lehrbuch der Sozialpolitik. Berlin, 1996.
Schmidt M. Sozialpolitik. Historische Entwicklung und intema- tionaler Vergleich. Opladen, 1988.
© Стребков А.И.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §8. Социальная политикаи функционированиегосударственного аппарата:опыт развитых демократий:

  1. Содержание социальной политики (типы и тенденции социального развития) Конкретно-исторический подход к социальному развитию. Типы состояний общества и типы социальной политики
  2. ГЛАВА 1. Истерия развития и гЕнягийньй аппарат микрообьектологии в криминалистике
  3. Глава1 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК ОБЩЕСТВЕННАЯ ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА. СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВАЯ СФЕРА — ОСНОВА СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ И СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
  4. 6. Роль низовой демократии в решении местных проблем (социальный заказ, ассоциации, благотворительные акции и др.)
  5. ПОЛИТИКА В СОЦИОКУЛЬТУРНОМ ИЗМЕРЕНИИ: СОЦИАЛЬНЫЙ ОПЫТ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТРАДИЦИИ
  6. ПОЛИТИКА В СОЦИОКУЛЬТУРНОМ ИЗМЕРЕНИИ: СОЦИАЛЬНЫЙ ОПЫТ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТРАДИЦИИ
  7. Глава 4.7. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
  8. История и международный опыт организации социального страхования
  9. Опыт социальных реформ в странах СНГ и Балтии
  10. 4.3. Опыт интеграционного развития в отдельных регионах мира
  11. Глава 16 МЕЖДУНАРОДЫЙ ОПЫТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РАЗЛИЧНЫХ ПРОГРАММ РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
  12. Г лава20 ОПЫТ ИНТЕГРАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ В ОТДЕЛЬНЫХ РЕГИОНАХ МИРА
  13. Опыт и этапы развития стратегического планирования в России
  14. §3. Европейский опыт социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний
  15. Опыт развитых стран в прогнозировании, планировании и программировании1