§4. Политико-административноеуправление и государственнаяслужба

Концепция политико-административного управления. Государственная служба как публично-правовой институт. Государственная служба и гражданское общество.
1
Определение «политико-административное» (применительно к системам, управлению, элитам и др.), завоевывает все более прочные позиции в методологическом арсенале современной политической науки, важным предметом изучения которой всегда было государственное управление, деятельность государственной службы.
За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию современной исполнительной власти, ее взаимодействию с политическими и общественными акторами в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики.
Понятие политико-административного управления вполне органично вписывается в концепции,«политических сетей», «демократического руководства», «общественно-государственного управления», хотя не является их полным синонимом. Оно отражает и специфику российской управленческой традиции, и особенности переживаемого Российским государством и обществом транзиторного периода, который требует радикаль

ного обновления политико-административной системы, ценностей и принципов государственного управления. Наша страна нуждается в сильной государственной власти, а ключ к возрождению и подъему России находится сегодня, прежде всего, в государственно-политической сфере.
В то же время очевидно, что насущные задачи строительства и укрепления демократического дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти не могут быть решены в парадигме бюрократической иерархии. Весьма велики и издержки рыночно-государственного менеджмента, исключающего политику из государственного управления. Концепция политико-административного управления, безусловно, интегрирует многие положения теории общественно-государственного управления: необходимость реконструкции отношений между государством и современным обществом, «открытости» государственного управления, анализа практики сотрудничества различных центров и уровней государственной и общественной власти, нравственного измерения выработки политических решений и многое другое. Однако отечественные традиции государственного управления, общественные реалии пока не позволяют нам отказаться от признания за государством ведущей роли в разработке политики, воспринять в качестве лейтмотива учебного курса идею «управления без правительства». В свете сказанного становится понятным, почему политико-административное управление трактуется, прежде всего, как деятельность органов исполнительной власти в рамках, определяемых конституцией и нормами правового государства, политическими установками демократической власти, и протекающая в постоянном взаимодействии как с органами принятия политических решений, так и с гражданами, их организациями, СМИ и другими общественными институтами.
¦ В современном правовом государстве функционирование исполнительной власти зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются, во-первых, между элементами системы государственного управления (исполнительная власть — законодательная власть — президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между ее политическим и административным компонентами; в-третьих, между государством и обществом, поскольку эффективность государственного управления измеряется, прежде всего, поддержкой граждан или отсутствием таковой.
Поэтому политико-административное управление рассматривается как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора. Несмотря на формально-юридическую подчиненность госслужащих политической власти, их стратегическое позиционирование в политико-административной системе, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертно-консультационного обеспечения процесса принятия политических решений позволяют госслужбе оказывать сильное влияние на содержание и реализацию политических решений. Должным образом учитывается и то, что в силу своих функций исполнительная власть, госслужба контактируют с бизнесом, профсоюзами, другими группами интересов, а потому нередко участвуют в артикулировании и агрегировании групповых интересов, что может как сказываться благотворно на состоянии политико-административной системы, так и подрывать публичный характер государственного управления. Объективная неизбежность концентрации значительной доли государственной власти в руках госслужбы, реальность проведения ею групповой политики объясняет важность рассмотрения в рамках данного курса проблемы внешнего (политического и общественного) контроля за деятельностью чиновничества, формирования модели «отзывчивой» госслужбы.
Таким образом, методологическим обертоном исследования проблем государственной службы и политико-административного управления является синтез двух прежде разделенных научных парадигм — «административистской», касающейся исключительно внутренних аспектов формирования и функционирования механизма государственного управления (доктрины — структуры — кадры — процедуры), и собственно политологической.
Последнюю отличает внимание к внешним параметрам государственного управления и деятельности госслужбы — вопросам сопричас^гности последней к принятию политических решений, ее политической роли, осуществлению функции медиатора во взаимодействии с обществом, демократизации гос- службы, участию граждан в деятельности исполнительной власти, проблемам контроля за политико-управленческой действенностью, формированию и эволюции политико-административных систем и моделей.
2
Одним из основных для нас является понятие государственной службы, выступающей предметом изучения различных наук: управленческих, юридических, психологических, социологических и др. Не игнорируя подходы и достижения последних, в качестве своей основной задачи мы видим определение сущности государственной службы в системе понятийного аппарата и концепций политической науки.
В нормативно-правовом лексиконе западных стран отдается предпочтение терминам «публичная служба», «гражданская служба», в политологических публикациях — термину «бюрократия», лишенному в данном случае какого бы то ни было негативного или уничижительного смысла. Все термины служат для обозначения корпуса лиц и системы отношений, связанных с формированием и функционированием корпуса профессиональных чиновников. На Западе чиновник — это профессия, для которой требуется специальное образование, соответствующая аттестация, наличие профессиональных знаний. Деятельность чиновников регулируется, например в Германии, особой системой правовых норм (ветвь административного права), в отличие от лиц, занятых в других сферах жизнедеятельности. На чиновников распространяются урегулированные законом государственно-служебные права и обязанности, а также отношения служебной верности и служения отечеству. Видный американский специалист О.Ренней определяет бюрократию как большую и сложную организацию с фиксированными и официальными областями юрисдикции, иерархической системой центральной власти и корпусом чиновников со специальными профессиональными навыками, следующих в своей деятельности систематизированным общим правилам и процедурам.



Согласно Российскому Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В» (ст. 2). В Комментариях к Федеральному закону отмечается, что в качестве ведущего признака понятия «государственная служба» выделяется профессиональная деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, которая означает непрерывное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. В различного рода изданиях, посвященных проблемам государственного управления, теории и организации государственной службы, названные положения дополняются и конкретизируются. В частности, отмечается, что государственная служба — это совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, осуществление целей и функций государства.
Обозначенные позиции в понимании сущностных характеристик государственной службы в общем и целом совпадают с зарубежным законодательством и подходами западных специалистов. В то же время имеются и существенные различия, которые необходимо иметь в виду. Главное из них состоит в том, что на Западе (например, в США) публичная служба понимается как в широком смысле слова — профессиональная деятельность любого рода лиц, труд которых оплачивается из бюджетных средств, будь то федерального, регионального или местного уровня (включая врачей, учителей, почтовых служащих, охрану и т. д.), так и в узком — как деятельность, связанная с выполнением управленческих функций.
Как ни важны те или иные характеристики любого социаль- ного-института, глубинная его сущность может быть постигнута только через основную идею, определяющую предназначение института. Главная идея государственной службы в СССР, основанной на принципах трудового найма и полного подчинения госслужащего руководителю конкретного учреждения, никак не вписывалась в общемировые традиции организации этого института. Современному пониманию соответствует идея государственной службы как публично-правового института, что в первую очередь предполагает: истинно государственный (не поделенный по ведомственному или региональному основанию) характер госслужбы, ее «вписываемость» в систему государственных отношений в целом, Конституцию и законы Российской Федерации, государственную политику и идею государства; отношения, основанные на принципах верности государственному долгу, корпоративной этике и общности основных ценностей; обеспечение государственной службой действенности, практической реализации норм, законов, политики государства посредством увязывания воедино системы государственных органов, конкретного государственного органа, государственного служащего, гражданина, всего общества.
3
Включенность государственной службы в систему институтов власти и одновременно в систему отношений с гражданами и институтами гражданского общества предполагает разделение ее функций на два класса — так называемые штатные и линейные (соответственно: функции обслуживания руководства и ведомства в целом и функции непосредственного обслуживания граждан).
Основные направления деятельности, целевые задачи госслужбы раскрываются в следующих аспектах: политическом, организационном, нормативно-правовом, кадровом, аналитическом, а также в обеспечении обратной связи с населением и предоставлении руководству необходимой информации для принятия решений.
На современном этапе развития общества успешное решение названных целевых задач предполагает рассмотрение целого ряда капитальных задач, касающихся самой госслужбы, причем в ряде случаев это едва ли не в равной степени касается как России, так и других стран мира.
Летом 2001 г. В.В.Путин подписал «Концепцию реформирования государственной службы Российской Федерации», которая комплексно определяет характер и пути ее развития на ближайшую и отдаленную перспективу. В этой концепции имеется раздел, представляющий особый интерес для политической науки — «Государственная служба и гражданское общество». Необходимость целостно и концептуально выяснить состояние и перспективы, пути развития государственной службы России определяется не только особенностями внутреннего развития страны (до формирования аппарата «не доходили руки», и его несоответствие требованиям рыночной экономики стало более чем очевидным), но и тенденциями общемирового характера.
На рубеже веков проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многих стран мира, а не только для России. В США, Великобритании, Франции, Швеции и других развитых странах обращается внимание на низкую эффективность государственного аппарата, его несоответствие требованиям современности. С большей или меньшей настойчивостью и последовательностью ведутся административные реформы. Реформирование государственной службы призвано дать ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада и перспективой развития России.
Трансформация лежащего в основе развитых стран Запада общества, основанного на индустриальных технологиях, стандартизации товаров и услуг, относительной закрытости внутренних рынков, устойчивом финансовом положении, стабильности политико-административной системы и поддержке гражданами социальной направленности деятельности государства, в постиндустриальное информационное общество, которое отличается внедрением высоких технологий, диверсификацией производства товаров и услуг и индивидуализацией их потребления, большей открытостью внутренних рынков, глобализацией конкуренции и бюджетным дефицитом, выявила неспособность традиционной административной системы выполнять свои функции.
Реформирование административной системы в ведущих странах Запада происходит на фоне современного понимания роли и функций государства. Все функции, связанные с определением политики и формированием стратегической линии

в любой из сфер общественной жизни, возлагаются на центральный аппарат. Большая часть остальных функций, связанных с обслуживанием населения и ранее выполнявшихся государством, возлагается на коммерческие структуры. Государство не снимает с себя ответственности за реализацию этих функций, что необходимо особо подчеркнуть. Оно видит свою задачу в обеспечении соответствующего вида деятельности, но само непосредственно в ней не участвует. В сущности, это и есть процесс трансформации функций государства, а соответственно, и такого процессуального института, как государственная служба. Показателем направленности и достижений реформ в странах Запада могут служить: а) степень приватизации общественных услуг и функций, а также уровень внедрения рыночных элементов в механизм государственного управления; б) уровень децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; в) способ реорганизации структуры государственной службы; г) изменение положения государственных служащих.
Поскольку Россия, хотя бы отчасти, «вписалась» в мировые экономические и политические процессы, реформируя свою административную систему, она не может не учитывать общемировых тенденций, характерных для развитых стран Европы и Америки. Таким образом, как минимум, должно прийти понимание того, что значительная часть проблем, трудностей, недостатков, имеющихся в нашей административной системе, не являются исключительно российскими, равно как и то, что их невозможно объяснить особенностями переходного периода. Западные специалисты называют три крупные первоочередные проблемы, которые предстоит решить в ходе реформирования госслужбы: а) отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями; недоверие граждан к государственной службе и институту государства; б) организационная, коллективная безответственность; в) бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций.
Главный вопрос реформирования административной системы власти, и госслужбы в том числе, с политологической точки зрения, — это наличие соответствующих условий, готовность различных сил общества реально поддержать реформу и участвовать в ее реализации. Основное условие — доверие граждан к институтам власти, готовность сотрудничать с ними. При нехватке или отсутствии общественного доверия уменьшается (или вообще исчезает) возможность создания учреждений, действующих на неформальной, неиерархичной, саморегулирующейся основе, которые в новых условиях становятся продолжением и дополнением официальных учреждений.
Политический аспект деятельности госслужбы (в рамках анализа управления как политико-административного процесса) в условиях осуществляемых в России и большинстве стран Запада административных реформ предполагает, прежде всего, анализ реального влияния реформы на изменение базисных принципов взаимоотношений государства и гражданского общества, между политической системой и административным аппаратом, а также скрытых политических последствий тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений. Суть проводимой реформы заключается в адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий политического руководства. В сферу внимания политической науки попадают проблемы исходных предпосылок общественных условий реформирования, философии и идеологии проведения реформ, ее стратегических целей и выбора модели госслужбы, приемлемой и наиболее эффективной в данных конкретных условиях и одновременно открытой для изменений в будущем, рассчитанной на определенную перспективу. Вполне очевидно, что предложенный перечень проблем не является исключительной прерогативой политологического анализа. Политическая наука рассматривает его преимущественно со стороны демократизации государственной службы. Реформирование госслужбы с этих позиций предполагает переориентацию деятельности госслужбы по трем важнейшим параметрам:
а)              отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не послушному объекту управления;
б)              уважение и близость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ (за исключением необходимых случаев) от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;
в)              контроль за деятельностью госаппарата не только «сверху», но и «снизу».
Новые принципы отношений между государством и обществом, реализуемые в новой модели организации работы гос- службы, могут быть представлены в виде трех блоков: Проведение в жизнь государственной политики, направленной на взаимодействие с гражданами и их объединениями (в социально-экономической, духовно-культурной, политико-правовой и иных сферах государственной деятельности — экология, военное строительство, национальные отношения идр.); Специфическая задача для России — содействие формированию институтов гражданского общества (политических партий, избирательных объединений, дискуссионных клубов и т. д.); выявление общественных потребностей и интересов граждан, связанных с государственной службой, организация мониторинга тенденций общественного развития; защита конституционных свобод и прав граждан и их ассоциаций от неправомерных воздействий государства, органов местного самоуправления и т. д. (развитие института омбудсмена и пр.); организация участия граждан и их ассоциаций в деятельности государственной службы; взаимодействие с органами местного самоуправления по проведению в жизнь государственной политики, реализации реформ; завоевание доверия и авторитета государственной службы путем добросовестного й инициативного исполнения должностных обязанностей государственными служащими, пропаганда лучших образцов новой модели в СМИ и т. п. Участие госслужащих в деятельности институтов гражданского общества: профсоюзах, избирательных объединениях, официально разрешенном лоббировании интересов госслужащих при прохождении законов, касающихся госслужбы через парламент.
Центральная на сегодняшний день проблема взаимодействия государственной службы и общества связана с повышением эффективности ее работы. В рамках наших задач критерием эффективности может служить уровень политической поддержки гражданами государственных органов илй отсутствие таковой. Исходной базой такой поддержки является, в свою очередь, взаимное доверие и взаимопонимание граждан и органов власти.
Контрольные вопросы и задания В чем состоит сущность политико-административного управления? Как сочетаются понятия «гкрлитико-административное управление», «политическая сеть», «демократическое руководство»? Почему исполнительная власть, госслужба занимают особое положение в системе политико-административного управления? Покажите, что государственная служба является публично-правовым институтом. Какие новые функции приобретает госслужба в ходе административного реформирования? Какие новые принципы отношений между государством и обществом реализуются в новой модели государственной службы Российской Федерации?
Литература
Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2001.
Атаманчук Г. В. Демократия и бюрократия в государственном управлении // Государственное управление: Учебное пособие. М., 2000.
Государственная служба (комплексный подход) / Отв. ред. А.В.Оболонский. Учебное пособие. 2-е изд. М., 2000.
Комаровский В. Бюрократия и ее роль в политической жизни // Политическое управление: Курс лекций. М., 1999.
Путин В. Россия на рубеже тысячелетий // Независимая газета. 1999. 30 дек.
Headly Р. Public Administration. A Comparative Perspective. New-Jersy, 1995.
Ranney A. Government. 5-th ed. New-Jersy, 1990.
Rouban L. La modernisation de PEtat et la fin de la specificite frangaise // Revue frangaise de science politique. 1990. Vol. 40. N 4.
© Комаровский B.C.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §4. Политико-административноеуправление и государственнаяслужба:

  1. 8.2 Выбор моделей макроэкономической политики Проблемы осуществления стабилизационной политики. Активная и пассивная политика
  2. Глава восьмая ЕДИНАЯ ПОЛИТИКА РЕКОНСТРУКЦИИ ИЛИ НЕСКОЛЬКО ПОЛИТИК?
  3. Глава 5 ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА, ВЫТЕСНЕНИЕ ЧАСТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ И СМЕШАННАЯ ПОЛИТИКА
  4. ЛЕКЦИЯ 14. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА. БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВАЯ (ФИСКАЛЬНАЯ) ПОЛИТИКА
  5. Глава 13 ОБЩАЯ ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА, ПОЛИТИКА БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ
  6. Стратегия социальной политики — социальный прогресс. Приоритеты социальной политики: сущность, основные направления Стратегия социальной политики для современной России
  7. Инструменты денежно-кредитной политики Учетная (дисконтная) и залоговая политика центрального банка
  8. Политика «твердого курса» и произвольная макроэкономическая политика
  9. Общая сельскохозяйственная политика — пример эффективной интеграционной политики
  10. Политика цен — важнейшая составляющая финансовой политики
  11. 12.5.2. ПОЛИТИКА РАЗРЯДКИ И ЕВРОПА. БРАНДТ И «НОВАЯ ВОСТОЧНАЯ ПОЛИТИКА
  12. Компенсационная политика компании Внешние и внутренние факторы, оказывающие влияние на компен сационную политику
  13. 8.3 Фискальная политика государства Понятие фискальной политики. Дискреционная фискальная политика.
  14. Общая внешняя политика и политика безопасности
  15. 11.3. Атлантическая политика и европейская политика
  16. Приоритеты социальной политики в иных сферах жизнедеятельности государства и общества Проведение региональной социальной политики
  17. Понятие политики. Политика и право.
  18. Иммиграционная политика и политика убежища
  19. 58. Право и политика. Правовая политика.