§7. Исполнительная властьи группы интересов

Группы интересов: понятие, типология, формы. Модели взаимодействия исполнительной власти
с группами интересов. Специфика корпоративного взаимодействия исполнительной власти с группами интересов бизнеса в России.

1
Взаимодействие исполнительной власти с группами интересов — одним из важнейших элементов неполитического сообщества — является сегодня определяющим фактором внешней и внутренней государственной политики, особенно в социально-экономической сфере.
В современной политической науке группы интересов определяются как по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих властно значимых интересов в отношениях с государством (в том числе с органами исполнительной власти), а также другими политическими институтами[31].
По характеру деятельности группы интересов разделяются на одноцелевые и многоцелевые. Например, относящиеся к первому типу лоббистские структуры, стремящиеся повлиять на принятие определенного законопроекта в парламенте, созда

ются и существуют только в связи с достижением данной цели. После решения своей задачи они либо распадаются, либо переключаются на достижение другой, не менее конкретной, цели. Деятельность многоцелевых групп многопрофильна и не ограничена спецификой задач того или иного рода.
Властные структуры не в состоянии удовлетворить одновременно и в полной мере все интересы сразу; возникает проблема приоритета в удовлетворении тех или иных интересов. Природа стремления групп интересов воздействовать на государство с целью переориентации политики в свою пользу имеет объективный характер. Субъективные действия властных структур многовариантны. Подчас они зависят не только от возможностей (правомочий) решить тот или иной вопрос, поставленный перед ними группой интересов, но и от их желания его решать. Зная о возможностях органов власти и управления, группы интересов стимулируют их принимать выгодные для себя управленческие решения. Причем, чем активнее государство регулирует общественные процессы, тем больше зависит от него решение проблем различных групп, тем больше стремление, «заинтересованность» групп интересов влиять на процесс регулирования в свою пользу. Группы интересов, решающие свои проблемы путем воздействия на правительство, отдельные исследователи называют «заинтересованными группами».
Для того чтобы получить доступ к системе принятия политико-государственных решений, группами интересов предпринимаются и определенные организационные усилия. Чтобы подчеркнуть этот аспект их деятельности, группы интересов иногда называют «организованными интересами». Некоторые авторы используют этот термин для обозначения ограниченного круга акторов, выделенного из более широкого круга субъектов, специализирующихся на оказании давления на властные структуры.
Понятие «организованные интересы» уместно использовать при исследовании корпоративной модели взаимодействия групп интересов и государства, чтобы подчеркнуть организованный государством характер этого взаимодействия. О моделях взаимодействия государства и групп интересов речь пойдет ниже, а здесь отметим лишь, что при корпоративном взаимодействии государственное управление фактически выходит за рамки функционирования только государственных институтов и вовлекает в свою сферу наиболее влиятельные общественные институты, в том числе группы интересов. При этом организованное начало исходит не от групп интересов, а от государства, института государственной службы.
Институциональным выражением групп интересов являются группы давления.
В современной российской научной литературе понятие «группа давления» трактуется как организация, созданная для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться от них принятия решений, соответствующих ее интересам[32].
Конкретизируя понятие «группа давления», отечественный исследователь С.П.Перегудов предлагает применительно для России в этом качестве рассматривать не только собственно группы интересов, но и частные компании, концерны, министерства, департаменты, местные власти и других, т. е. всех, кто имеет групповой интерес и стремится влиять на государственную политику с целью его реализации.
Группы давления, как подвид групп интересов, добиваются поставленных целей, опираясь, главным образом, на собственную силу и зависимость властей от этой силы. Причем главное здесь не методы, не демонстрация грубой силы, а способность достичь свои цели. Давление же может быть самым деликатным и незаметным для постороннего глаза. В современных российских условиях зависимость государства от групп давления усилена тем, что базируется на связях, которые возникают между членами группы и институтами государственной и, шире, политической власти.
В общем виде влиятельность группы давления определяется следующими ресурсами: экономическими, финансовыми, информационными и организационными; степенью ее сплоченности; проявленным упорством и настойчивостью в достижении цели; профессионализмом и связями лидера; способностью создавать коалиции; совместимостью целей группы с традиционными.
2
Существует мнение, согласно которому все разнообразие национальных вариантов взаимодействия государства (его исполнительных органов) с группами интересов можно свести к двум моделям: плюралистической и корпоративистской.
В плюралистической модели государство (исполнительная власть) открыто для борьбы за влияние разных интересов — множество групп соревнуются за то, чтобы воздействовать на процесс принятия политико-государственных решений. Далеко не все они равны по численности и ресурсам влияния и, следовательно, имеют разные перспективы в конкурентной борьбе. Кроме того, государство — не просто арена для борьбы, но и активный ее участник. Тем не менее, считается, что группы интересов соперничают на равных. Кроме того, ни у государства, ни у групп интересов нет четко выраженных взаимных обязательств. В таком случае решения, на которые группы хотят повлиять, будут приниматься в рамках сложного торга и взаимодействия обеих сторон: групп интересов, с одной стороны, и государства (исполнительной властью) — с другой. В такой модели обеспечивается учет мнений и интересов значительного числа групп.
Если плюрализм превозносит соревновательность между группами, то корпоративизм подчеркивает координацию связей между группами и государством. В корпоративистской модели государственные решения вырабатываются в результате взаимодействия правительства и небольшого числа привилегированных групп, с которыми правительство имеет дело. Обычно эти группы включают ассоциации предпринимателей и профсоюзы.
Переговоры между такими группами и правительством имеют административно-технический характер, а принятие решения деполитизировано. Обе стороны, как правило, достигают своих интересов: группы давления свои, а правительство заинтересовано в такой модели принятия решения потому, что надеется на помощь наиболее авторитетных и сильных групп (именно с такими группами правительство старается иметь дело) в достижении принятых решений.
Помимо плюралистической и корпоративистской модели в последнее время право на существование получила «новая

правая» модель. Она разработана на основе либеральных теорий, а либерализм, как известно, отрицательно относится к вмешательству государства в экономику и вообще в жизнь общества. Это с одной стороны. С другой стороны, либералы негативно оценивают деятельность любых социальных групп и коллективистскую политику вообще. Они считают, например, что быстрый экономический рост возможен только при отсутствии взаимодействия между группами интересов предпринимателей и государством. Ибо, если предприниматели успешно взаимодействуют с государством в продвижении своих интересов, то обществу навязываются их узкогрупповые интересы. А ведь есть и другие интересы, очень серьезные — потребителей, безработных и т. д. Но они хуже организованы и никто их не слышит.
Стоит отметить, что отнесение тех или иных стран к «зоне» действия определенной модели, достаточно условно. Чаще всего наличествуют элементы всех моделей. Например, традиционно США и Великобритания считаются государствами преимущественно плюралистической модели взаимодействия групп интересов с государственными структурами. Количество групп интересов в США превышает 40 тыс. Большинство самых активных ныне групп — преподаватели, экологисты, защитники гражданских прав и др., т. е. наиболее активно продвигают свои интересы неэкономические группировки. В то же время в 1980-е годы, когда возглавлять правительства стали Рейган и Тэтчер, во внутренней политике этих стран появились элементы третьей модели — «новой правой». Правительство Тэтчер исключило профсоюзы из числа тех групп, с которыми оно советовалось; связи с промышленниками остались, но только на уровне отдельных компаний.
Наилучшим примером корпоративизма, по мнению зарубежных специалистов, является Австрия. Почти все экономические и социальные решения в этой стране принимаются в рамках «экономического и социального партнерства». В Австрии существуют установленные законом палаты — торговые, трудовые, сельскохозяйственные и др., к которым должен принадлежать каждый работающий человек. К Лиге австрийских промышленников, например, принадлежат 85% частных предпринимателей. Централизованный характер носят не только определенные законом палаты, но и добровольные объединения предпринимателей. Все стороны стремятся к переговорам и компромиссу.
Корпоративистская модель характерна, главным образом, для европейских стран, однако, некоторые авторы считают корпоративизм феноменом мирового порядка, к возникновению которого ведет экономическое и социальное развитие всех индустриальных стран. Корпоративистские тенденции, по их мнению, отражают своеобразный симбиоз групп и государства. В зависимости от политического режима, в котором существует корпоративная модель, исследователи выделяют тоталитарный корпоративизм, где вовлеченность во взаимодействие носит принудительный характер; демократический корпоративизм, при котором взаимодействие является добровольным и строится на договорной основе; для подчеркивания наибольшей влиятельности одного из участников взаимодействия — «олигархический», «бюрократический», «государственный» корпоративизм.

В некоторых странах, например Франции и Японии, существует полукорпоративистский вариант лоббизма. Французское государство всегда сотрудничало с большим бизнесом и само выбирало, к каким группам прислушиваться. При этом влияние профсоюзов на политику было слабым даже при социалистических правительствах. В Японии партнерство правительства и групп предпринимателей исторически очень развито, а профсоюзы не играют важной роли в процессе принятия решений; с ними считаются только как с подчиненными партнерами по бизнесу.
3
Глубокие изменения в российском обществе, наступившие в конце 80-х гг. XX в. и «легализовавшие» интересы, сформировали качественно новую социально-политическую обстановку, породившую в дальнейшем множество различных по целям, функциям, уровню организации и характеру членской базы групп интересов. Они представляют элиту бизнеса, отрасли промышленности, территориальные и этнические общности, крупные корпорации и фирмы, бюрократические управленческие организации и др. Их объединяет артикуляция групповых целей и стремление к их продвижению в органы исполнительной власти с использованием широкого набора средств и методов.
В первой половине 90-х гг. на подъеме демократического движения влияние на выработку и принятие решений в центре и на местах осуществлялось по обеим моделям — корпоративистской и плюралистической. Корпоративистскую модель использовали те, кто добивался распределения и перераспределения экономических ресурсов, раздела и передела собственности. «Социальные интересы», гораздо более слабые и по сравнению с другими организованными интересами, и тем более с государством, «продвигались» с помощью плюралистической модели. Однако по мере угасания демократической активности преимущественной становилась лишь корпоративистская модель, следовательно, возможности влиять на процессы принятия политических решений оставались в основном у групп интересов, представляющих российский бизнес.
Рассматривая связи бизнеса с органами исполнительной власти, важно различать бизнес вообще (как дело) и бизнес как институт общества. В этом смысле бизнес существует в различных организационно-правовых формах, которые так или иначе, одни больше, другие меньше выражают власть денег, экономическую власть. Мелкий, средний, крупный бизнес, а также индивидуальные предприниматели, самостоятельно осуществляющие свой бизнес или на основе совместной собственности с государством, по своей политической сути — агенты общества и носители экономической власти.
Для достижения своих групповых интересов российским бизнесом создано множество союзов, ассоциаций, объединений и т. п. Бизнес социально и даже политически структурируется. Во взаимодействии с органами исполнительной власти не только фирмы и корпорации представляют бизнес, но и общественные организации.
Диапазон взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных структур исполнительной власти и групп интересов бизнеса широк и многообразен. Поле их взаимодействия объемлет экономическое, социальное, организационно-правовое и институциональное пространство.
Во всем этом сложном взаимопереплетении разных уровней, видов, форм государственных и предпринимательских структур осуществляется продвижение интересов в виде государственного администрирования, лоббирования, конструктивного диалога для достижения консенсуса (социального партнерства), взаимовыгодного экономического сотрудничества, коррупции и др. Используемые при взаимодействии исполнительной власти и бизнеса механизмы можно разделить на институционализированные и неформальные. На институциональной основе обеспечивается продвижение групповых и совместных требований предпринимателей, на неформальном — решаются проблемы корпораций-гигантов.
На чем основывается неформальное взаимодействие исполнительной власти с группами интересов бизнеса? Отметим, что отношения исполнительной власти и организованных интересов бизнеса носят двойственный характер, который проистекает из следующего обстоятельства.
В любом обществе бизнес тяготеет к государству, к власти. Дело здесь не только в том, что, в конечном счете, ответственность за экономику, а значит, и за экономическую судьбу всех занятых в ней людей несет государство. Бизнес заинтересован в государстве, поскольку оно определяет рамки экономического порядка, т. е. «правила игры» на арене экономической жизни общества. Одновременно государство (органы исполнительной власти) выступает крупнейшим заказчиком и потребителем материальных и других благ, следовательно, в глазах бизнеса оно может быть источником выгоды. Это является мощным побудительным мотивом для сближения бизнеса с государством, для поиска доступа к властным структурам.
Современное национальное государство, при всех возможных оговорках, выражая интересы и волю общества, в свою очередь заинтересовано в бизнесе, поскольку, реализуя свою основную производственную функцию, бизнес выполняет ряд общественных функций, совпадающих с функциями государства. Он способствует удовлетворению платежеспособного спроса населения на товары и услуги и формированию доходной части государственного бюджета; представляет страну во внешнеэкономической деятельности и др.

На практике в отношениях между государством и бизнесом встает посредник — со стороны государства чиновнический аппарат, со стороны бизнеса — лоббирующие структуры. По сути, диалог, неравный и зачастую замешанный на коррупции, закулисном сговоре, клиентелизме, подкупе, идет между ними. Авторитарно-бюрократические тенденции в государственном управлении, оставшиеся от прошлого, стали основой того, что чиновничество, по большей части, имеет дело с теми предпринимательскими структурами, которые взамен решения вопросов могут предложить им что-то материально-финансовое.
Как всякая деятельность, взаимодействие исполнительной власти с группами интересов должно осуществляться в рамках общих правил игры. Иначе, при сегодняшней беспрецедентной роли чиновника, который может ускорить или застопорить решение любого вопроса, оно вырождается в коррупцию. Поскольку группы интересов бизнеса, представленные крупными хозяйствующими субъектами (корпорации, финансово-промышленные группы, отраслевые комплексы, «интегрированные бизнес-группы», наследники бывших министерств (например, Газпром, Росметаллургия, Рослеспром, Рослегпром, Ростекстиль, Росуглепром, производители-монополисты из регионов и др.) обладают реальной экономической мощью, разорвать с ними отношения в одночасье не удается. Однако есть возможность сделать их более цивилизованными путем институционализации — официального закрепления присутствия групп интересов в органах исполнительной власти.
Формами институционализации отношений исполнительной власти с бизнесом являются многочисленные экспертноконсультационные советы при Президенте и Правительстве (например, Совет по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации), экспертные и консультативные советы регионального, местного и ведомственного значения. Создание и функционирование экспертно-консультационных структур можно рассматривать как шаг в направлении налаживания диалога исполнительной власти и обществом.
Институционализация отношений превращает неформальные контакты в формализованные, открытые, «прозрачные» для общества. Хотя существует и обратная сторона этого процесса. Группы интересов становятся составной частью управленческой структуры и механизма принятия решений, что значительно упрощает им доступ к процессам принятия решений.
Заметим, что государственные служащие заинтересованы в сотрудничестве с группами интересов, имеющими собственные аналитические центры или возможности привлечения аналитиков со стороны, поскольку через эти группы они могут привлекать экспертов для помощи в разработке законопроектов. Однако в таком случае возникает зависимость чиновников от «советов» групп интересов, которые могут этим пользоваться, пытаясь оказывать давление на власть.
Исследователи отмечают, что традиции фаворитизма, ценность личных связей, а зачастую и коррупционная практика продолжают выталкивать за правовое поле взаимодействие исполнительной власти с группами бизнеса даже в тех сферах, где оно (поле) является достаточно разработанным. Группы часто консолидируются вокруг влиятельной личности, представляющей правительство, в виде своего рода клиентелы. Наращивание потенциала влияния происходит за счет расширения границ неформальных связей, как на уровне федеральной власти, так и в регионах.
Контрольные вопросы и задания Что такое группа интересов и чем она отличается от группы давления? Чем отличается группа интересов от политической партии? Назовите политические функции групп интересов. Каков механизм воздействия групп давления на процесс принятия политических решений в корпоративистской и плюралистической моделях? Какие формы и методы используют группы давления для воздействия на органы исполнительной власти? Какие современные российские группы давления вы знаете? Охарактеризуйте их.
Литература
Бунин И.М., Крашенинников Ю.В., Назарова Н.В., Зудин А.Ю. Системы представительства в российском бизнесе: формы коллективного действия // Власть. 1997. № 2.
Жеребкин М.В. Власть России: выборная и невыборная. М., 1999.
Зудин А. Россия: бизнес и политика (формы организации бизнеса) // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 3, 4, 5.
Лепехин В. «Группы давления»: генезис и классификация // Власть. 1994. № 3.
Мухин А.А. Бизнес-элита и государственная власть: Кто владеет Россией на рубеже веков? М., 2001.
Перегудов С.П., Лапина, Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и Российское государство. М., 1999.
Семененко И.С. Группы интересов на Западе и в России. Концепции и практика. М., 2001.
© Фалина А.С.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §7. Исполнительная властьи группы интересов:

  1. ГРУППЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ И СПЕЦИФИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ
  2. 5.4. Группы специальных интересов и распределительные коалиции
  3. Органы исполнительной власти
  4. РАЗДЕЛ VIII «СУБЪЕКТЫ» ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ: ПАРТИИ, ЭЛИТА, ГРУППЫ ПО ИНТЕРЕСАМ
  5. § 1. РОЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
  6. § 1. Роль исполнительной власти и ее органов
  7. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ГРУППЫ И РЫНОЧНАЯ ВЛАСТЬ
  8. Глава 7 ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  9. § 1. Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ
  10. 4.6. Задачи и функции органов исполнительной власти в организации инвестиционной деятельности
  11. Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
  12.  4. Перечень нотариальных действий,совершаемых должностными лицами органов исполнительной власти