§8. Этика государственной службыи государственного управления

Этика государственной службы как вид этики управления. Особенности и принципы этики государственного управления. Этический кодекс государственной службы. Современные административные реформы и этика государственной службы.

1
Задачи и условия политико-административного управления требуют внимания не только к политическим, но и к общеэтическим, профессиональным принципам и нормам управления, игнорирование или искажение которых делает практически невозможным цивилизованное взаимодействие властей, реальное партнерство государства и общества;
Этика государственной службы представляет собой корпоративную, профессиональную этику, тесно связанную с понятием «этика управления», которая рассматривает поведение человека, действующего в сфере управления, и функционирование организации, взаимодействующей с внешней средой, в аспекте соотношения этой деятельности с общечеловеческими этическими требованиями. Этика управления является профессиональной (или отраслевой) этикой, поэтому рассматривает поведение и поступки человека лишь в строго ограниченной сфере — сфере управления.
Даже поверхностное исследование и оценка проблем морального поведения в сфере государственного управления показывает, какого большого количества ошибок в управлении

социально-экономическими объектами и экономикой как целостным комплексом можно избежать, направив усилия на повышение уровня этической грамотности управленческих кадров. Отсюда следует необходимость развития этики государственной службы в рамках кадровой политики.
Профессиональная этика вырабатывает нормы, стандарты, требования, характерные для определенных видов деятельности. Профессиональная этика — это кодекс поведения, предписывающий определенный тип нравственных межличностных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения специалистами своих служебных обязанностей. Здесь возникает вопрос о соотношении юридических норм и норм профессиональной этики, поскольку на первый взгляд может сложиться впечатление достаточности юридических норм для обеспечения эффективной деятельности государственных служащих.
Действительно, в профессиональной сфере государственных служащих постоянно протекают процессы общения «руководитель — подчиненный», «сотрудник — сотрудник», «должностное лицо — гражданин» и т. д. Конечно, такие отношения достаточно жестко регулируются квалификационными и юридическими рамками, но в человеческом общении есть и то, что не улавливается должностной инструкцией или сводом законов, на что не влияют уровень компетенции, образование, должностное положение. Это, прежде всего, наличие морали в отношениях (или отсутствие ее).
Необходимость этического кодекса государственной службы, наряду с нормативно-юридическим, может быть аргументирована следующим образом: во-первых, невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов; во-вторых, многие действия или отказ от действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами. И, наконец, очевидно, что любое профессиональное общение протекает в соответствии с профессионально-этическими нормами и стандартами. Отсутствие четких представлений или пренебрежение к этическим нормам приводят к созданию собственных версий этического кодекса.
Владение нормами профессиональной этики обусловливается многими факторами, которые можно объединить в две большие группы: а) комплекс этических устоев, представлений

о том, что есть добро и зло, т. е. собственный этический кодекс, с которым человек живет и работает, какую бы должность он ни занимал и какую бы работу ни выполнял; б) вторая группа факторов придана человеку извне: это этический кодекс организации, где человек работает, правила внутреннего распорядка, устные требования менеджера более высокого уровня.
Одной из тенденций современности может быть назван процесс создания этических кодексов большим количеством профессиональных сообществ. Они создают свои этические кодексы, задавая моральные требования, определяющие этическое поведение тех, кто принадлежит к данной профессии. Примером могут служить давно разработанные дипломатическая, воинская, судебная, медицинская этика и заявившие о себе совсем недавно инженерная, спортивная, этика работников средств массовой информации, бухгалтеров, аудиторов.
Этика управления, как и наука управления, достаточно молода, несмотря на то, что в ее основе лежит многовековая социальная практика, практика управления. Этика государственной службы, пожалуй, может быть отнесена к числу «молодых» профессиональных сфер. Создание и внедрение этических норм и стандартов в профессиональную деятельность направлено на повышение уровня эффективности и решение задач в профессиональной сфере труда. Поэтому нравственные нормы и стандарты могут зародиться только в той части профессиональной сферы (например, в кадровой политике той или иной корпорации или в кадровой политике социально-экономических объектов в стране в целом), где имеют место профессиональная компетентность высокого уровня, специальные знания, чувство долга, ответственность, подкрепленные высоким профессионализмом. Можно с уверенностью говорить о том, что содержание профессионально-этических норм, стандартов и требований соответствует содержанию деятельности в данной сфере.
Осмысление нравственной стороны своего труда характерно для современного менеджмента и в последнее время прибрело важное значение для сферы политико-административного управления. Это связано, прежде всего, с переходом of администрирования к менеджменту в ходе современных административных реформ, с распространением других новых принципов деятельности в сфере государственного управления.
На современном этапе развития стало очевидно, что не существует деятельности, в том числе управленческой, без морального ее содержания, а следовательно, без определения нравственных позиций взаимодействующих сторон. В формировании таких позиций состоит главная задача профессиональной этики: С точки зрения менеджмента и теории мотивации, избранный организацией приоритет материального начала обернется в конечном итоге не экономической выгодой, а экономическими потерями и, как правило, внутренним разрушением организации. В итоге приоритет морального фактора на практике обеспечивает стабильность, устойчивость управленческого персонала, а следовательно, и стабильность всей организации, что позволит добиться экономического успеха.
Этика управления и этика государственной службы не противоречат и не могут противоречить общечеловеческой этике. Однако могут возникнуть некоторые «нестыковки» универсальной и профессиональной этики. В этом случае встает достаточно трудная этическая дилемма для человека, принимающего решения. В практике управления достаточно часто нарушаются нормы как общечеловеческой, так и профессиональной этики. Основные этические нарушения при управлении лежат в области несоблюдения производственной безопасности, уничтожения окружающей среды, внутренней коррупции, этики межличностных отношений и т. п. Государственные служащие иногда не способны установить границы между требованиями профессиональной этики, принципами универсальной этики и должностными обязанностями (которые могут трактоваться достаточно широко), а также собственными убеждениями, законами и подзаконными актами. Единого для мировой практики этического регламента или стандартов не существует. Однако некоторые законы и подзаконные акты, касающиеся государственной службы, имеют этический генезис, либо этические «привязки», либо некоторую этическую окраску.
2
Этика государственной службы имеет ряд особенностей. Первой особенностью этики государственной службы как вида общей управленческой этики является ее более позднее, по сравнению с другими профессиональными этиками, формирование: его можно отнести к середине XX в. Второй особенностью этики государственной службы можно считать тот факт, что, в отличие от прочих профессиональных этик, несмотря на «малый возраст», она быстро приобретает некоторые черты формализованное™: во многих странах программы обучения государственных служащих включают основы общей и профессиональной этики. Более того, новый, более высокий уровень осведомленности общественности требует от государственной службы разработки этических кодексов, которые становятся обязательной частью системы политико-административного управления во многих развитых демократиях.
Важнейшим элементом этики государственной службы в целом, и политико-административного управления в частности, выступают принципы — абстрагированные, обобщенные представления, которые дают возможность тем, кто на них опирается, верно формировать свое поведение, свои действия, свое отношение к чему-либо. Применительно к принципам этики в управлении вышесказанное формулируется следующим образом: принципы этики управления, т. е. профессиональной этики, дают конкретному управленцу в любой организации концептуальную этическую платформу для конкретных решений, поступков, действий, взаимодействий и т. п.
Общепринятым является центральное положение так называемого золотого стандарта, имеющего вид следующего требования по отношению к управленцу: «В рамках служебного положения никогда не допускать по отношению к своим подчиненным, к руководству, к клиентам и т. п. таких поступков, каких бы не желал видеть по отношению к себе»[7].
Существуют различные варианты структурирования этических принципов, но, обобщая теоретический опыт, в качестве второго основного принципа можно назвать принцип справедливости во владении (приобретении) полномочиями, ответственностью, правом распоряжаться различными ресурсами, определения сроков исполнения работы и т. п. в той степени и до тех границ, пока эти полномочия, права и обязанности не

касаются, не задевают и не ослабляют прав, ответственности и полномочий других работников и не выходят за рамки деятельности организации.
3
Уровень и традиции этики и культуры в обществе прямо влияют на уровень этики управления и, следовательно, этики государственной службы. Наиболее последовательно этот вопрос решался в США, где проблеме этики государственных служащих придается очень большое значение. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958 г. в форме резолюции конгресса. Общая ее часть представляла собой перечень требований к лицам, находящимся на правительственной службе: «преданность высшим моральным принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам; поддерживать конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения; работать весь трудовой день за дневную оплату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей; стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач; никогда не осуществлять дискриминации путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий, как за вознаграждение, так и без него, и никогда не принимать для себя либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей; не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку госслужащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности; не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей; никогда не использовать конфиденциально полученную при исполнении должностных обязанностей информацию для извлечения личной выгоды; вскрывать случаи коррупции при их обнаружении; соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия».

Поскольку кодификация моральных норм еще не является основанием для придания им силы закона, Кодекс получил рекомендательный статус. Законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, одобрившую документ, тем самым рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения. Этот, не очень четко прописанный Кодекс, стал отправным пунктом для последующих действий в том же направлении. Позже была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики «конфликта интересов», т. е. по проблеме столкновения личных интересов должностного лица и интересов государства. В 1978 г. был принят закон об этике служащих государственных органов.
С конца 1980-х гг. этические начала государственной жизни становятся объектом еще более жесткого социального контроля и регламентации, в том числе на законодательном уровне во многих европейских странах. Было признано, что жизнеспособность и легитимность политической и политико-административной систем страны во многом зависят от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали. В ноябре 1989 г. в США был принят новый закон о реформе этических норм. Его основные разделы: ограничения на трудоустройство и деятельность бывших служащих после их ухода в отставку; правила отчетности федеральных госслужащих об их финансовом положении; прием подарков и командировки за счет неправительственных источников финансирования; ограничения на работу по совместительству и получение гонораров; создание общественной комиссии по проблеме гражданской службы и зарплате служащих и др. В октябре 1990 г. Закон «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата» был подкреплен распоряжением президента США. Согласно этому документу, государственная служба есть «служ

ба общественного доверия», что требует от служащего ставить лояльность конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов; служащий госучреждения не может иметь финансовых интересов, способных прийти в противоречие с добросовестным выполнением им служебного долга; он не должен принимать участия в финансовых операциях с использованием не подлежащей разглашению служебной информации или допускать использование такого рода информации для продвижения чьих-либо частных интересов; он не должен вымогать или принимать какой-либо подарок или другие виды вознаграждения, имеющие денежную стоимость (кроме случаев, оговоренных в законе), от любого лица или организации, желающих получить содействие в том или ином вопросе, или имеющих деловые отношения с ведомством, где работает служащий, или ведущих деятельность, подпадающую под юрисдикцию этого ведомства, или от тех, на чьи интересы может существенно повлиять выполнение или невыполнение им своих должностных обязанностей; он не должен давать несанкционированных обязательств или обещаний, подразумевающих возложение ответственности за их выполнение на правительственное учреждение; он не должен использовать служебное положение для извлечения личной выгоды; при выполнении служебных обязанностей он обязан действовать на непартийной основе, без каких-либо предпочтений по отношению к той или иной частной организации или лицу; он обязан охранять государственную собственность и не допускать использования ее в любой другой деятельности, не предусмотренной служебными предписаниями; он не должен заниматься подработкой в иных организациях или другими видами деятельности, включая поиск новой работы или ведение переговоров о трудоустройстве, если это препятствует выполнению им служебных обязанностей и профессионального долга на госслужбе; он обязан информировать соответствующие структуры обо всех ставших ему известными фактах растрат, обмана, злоупотреблений и коррупции в госучреждениях; он обязан добросовестно выполнять обязательства, возложенные на него законом как на гражданина страны, в первую очередь такие, как уплата федеральных и местных налогов; он обязан строго соблюдать все законы и правила, направленные на обеспечение равных прав всех граждан США».

4
Говоря об этике государственной службы, следует учитывать, что концепция моральной ответственности личности может быть проецирована на организацию. Этичность должна стать неотъемлемой частью существования организации на всех этапах — в начале ее проектирования, в процессе создания, активного функционирования и даже в момент прекращения существования.
Очевидно, что на этапе проектирования организации этические требования необходимо учитывать максимально полно. Здесь должны действовать принципы не только и не столько той или иной профессиональной этики (они развернутся на этапе функционирования организации), сколько этики универсальной. Такое стремление прослеживается в процессе реформирования государственной службы в России. Административные реформы современной России можно рассматривать в контексте европейских преобразований, «перехода от администрирования к менеджменту», современным формам организации, которые связаны, в частности, с распространением менеджериальных принципов деятельности в социальных организациях, в том числе в структурах государственного управления. Состояние неустойчивого развития на современном этапе требует более высокой степени свободы руководителей и подчиненных, отказа от традиционной иерархической структуры управления, кооперации, внедрения рыночных механизмов в сфере управления.
Формируя «гражданскую службу», необходимо обеспечивать деятельность государственной службы в условиях рыночной экономики, что приводит к появлению новых принципов и требований, которые имеют в России «границы применимости», связанные не только со спецификой момента, но и с традициями. Это определяет курс не на структурные изменения, а на качественные (формирование новой управленческой культуры), которые возможны через совершенствование нормативной базы, социальной практики, образования, этики государственной службы.
Определение оптимального набора критериев оценки профессиональной культуры современных государственных служащих связано со следующими общими проблемами:
несмотря на принцип разделения «политических» и «административных» должностей, сегодня имеются несколько причин проникновения политических интересов в процесс административного управления: конфликтность процесса разделения властей, активное вмешательство бизнесменов в политику, привлечение СМИ к проблемам управления; в условиях развития демократических процессов в обществе в деятельности государственных структур и в оценке их эффективности происходит все более заметное смещение в сторону' факторов социокультурного и духовного развития. Наблюдается перенос акцентов управленческой деятельности от показателей технико-технологического и экономического развития к социокультурным; согласно принципам современных административных реформ и организации госслужбы, необходимо выяснить уровень готовности государственных служащих служить интересам гражданского общества, его развитию, сохранению независимости. Решающим критерием при формировании государственного аппарата становятся достоинства конкретной личности, важнейшим принципом — подбор кадров по профессиональным, деловым, морально-этическим качествам.
Обобщая исследовательский опыт, а также учитывая корректировку концепции государственной службы, можно представить группу принципов или требований к государственному служащему, которая может быть использована при оценке уровня его профессиональной культуры, готовности к решению задач политико-административного управления.
Для процесса становления государственной службы в современной России определяющим стал Федеральный закон 1995 г. «О государственной службе Российской Федерации». Он внес существенные изменения в принципы функционирования российской государственной службы. Теперь деятельность государственной службы должна организовываться в соответствии установленными принципами. В наибольшей степени на процесс создания в России этического кодекса государственной службы оказывают следующие принципы: верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов; приоритета прав и свобод человека и гражданина; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами; профессионализма и компетентности государственных служащих; ответственности государственных служащих за подготовку и принятие решений, неисполнение и ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
В заключении следует отметить, что этика государственной службы как корпоративная профессиональная этика, как вид этики управления, развивается во взаимосвязи с общей (универсальной) этикой. Изменение ее принципов связано с развитием представлений о морали в конкретном обществе на определенном этапе исторического развития. Кроме того, возникновение этики государственной службы, как и любой профессиональной этики, связано с достижением достаточно высокого уровня профессионализма и компетентности в данной сфере.
Активизация процесса создания этических кодексов государственной службы в странах Западной Европы и России на современном этапе связана не только со спецификой государственного управления, но и с решением задач политико-административного управления, изменениями представлений о роли этических принципов в процессе повышения эффективности управленческого процесса в целом.
Контрольные вопросы и задания Какова взаимосвязь этики управления и общей (универсальной) этики? В чем состоит специфика этики государственной службы в контексте политико-административного управления? Каковы основные принципы этики управления и механизмы их внедрения? Какова взаимосвязь политических и общеэтических принципов в деятельности госслужащего? Обоснуйте необходимость разработки этического кодекса государственной службы. Каковы основные проблемы создания этического кодекса государственной службы?
Литература
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право М, 1998.
Ботавина Р.Н. Этика менеджмента, М., 2001.
Государственная служба / Отв. ред. А.В.Оболонский. М., 1999.
Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д, 2000.
Лобанов В.В. Опыт обучения государственных служащих США // Вестник государственной службы. 1993. № 12.
Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. М.; Новгород, 1995.
Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М., 1996.
Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6.
Омельченко Н.Д. Этика и культура управления в системе государственной власти и госслужбы. М., 2003.
Уткин Э.А. Этика бизнеса. М., 2001.
© Волкова А.В.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004

Еще по теме §8. Этика государственной службыи государственного управления:

  1. § 2. Ответственность государственных органов, государственных организаций, государственных служащих за правонарушения в сфере государственного управления
  2. Тема 8 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  3. Глава 16 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
  4. 5. Динамика численности государственных учреждений за рубежом . Реформы государственного управления.
  5. Глава VI. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ, ЗАЩИТЫ, ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛЕСНОЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР
  6. III. Государственная регистрация нормативных правовых актов государственного управления.
  7. § 2. Понятие, виды и структура государственного долга. Методы управления государственным долгом
  8. 1. Государственная служба, ее статус и функции в системе государственного управления
  9. § 3. Ответственность негосударственных органов, организаций и лиц, не находящихся на государственной службе, за правонарушения в сфере государственного управления
  10. 5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления