Методы управления интеграционным процессом


Коммунитарный метод. Согласно данному методу, который является главным в отношении вопросов, ранее относившихся к первой «опоре», законодательство ЕС обычно принимается Европейским парламентом и Советом по предложению Европейской комиссии. Комиссия обладает в данном случае монопольным правом на законодательную инициативу. Суд ЕС единообразным образом толкует право ЕС. А выполняет решения Комиссия (в пределах своей компетенции) и (или) государства-члены.
Среди актов, принимаемых институтами ЕС для выполнения целей Договора, следует особо отметить регламент и директиву. Регламент есть норма, обязательная во всех своих частях и подлежащая прямому применению во всех государствах- членах. Государства-члены, которым она не нравится, не имеют права отменить ее действие на своей территории. Директива, в свою очередь, обязательна в отношении заявленной цели, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий при ее достижении.
Если принимаемые Советом и Европейским парламентом решения требуют последующего наднационального администрирования (например, при осуществлении общей сельскохозяйственной политики, региональной политики либо при проведении в жизнь мер, обеспечивающих защиту окружающей среды или продовольственную безопасность), предусматривается создание комитета из представителей государств- членов. В совокупности такие комитеты (совещательные или экзаменующие) называют в ЕС системой комитологии (по- английски: comitology — термин, скорее всего, возникший от соединения слов «committee» — комитет и «to log» — регистрировать). Национальные правительства придумали ее, чтобы ограничить административно-исполнительную власть Комиссии и урезать ее политические претензии. Каждый подобный комитет как минимум помогает Комиссии в административных вопросах (например, лицензирование производства опасных химических веществ или разрешение на импорт редких растений), а в большинстве случаев решает их самостоятельно.
В систему комитологии делегируются эксперты от национальных администраций (из правительств центрального и регионального уровней, исследовательских институтов и других государственных органов). В то же время Лиссабонский договор позволяет Европарламенту и Совету передать Комиссии полномочия по принятию делегированных актов в дополнение к тому или иному базовому акту.
«Жесткий» наднациональный метод. Более жесткую (недемократичную, по сути) форму носит наднациональная политика ЕС в денежно-кредитной области. Ее проводит Европейский центральный банк, который действует независимо от всякого политического влияния, и его мандат может быть изменен лишь в результате единогласной договоренности государств — членов ЕС. ЕЦБ располагает широкой властью в реализации своей главной цели — поддержания ценовой стабильности в зоне евро. Отдельные страны и их центральные банки не могут стимулировать экономический рост, прибегнув в индивидуальном порядке к менее жесткой кредитной политике.
Наднациональными полномочиями могут наделяться и некоторые из агентств ЕС. Это бюрократические органы создаются для выполнения специальной миссии и часто действуют параллельно национальным системам. Обычно они занимаются сбором и распространением информации и предоставлением экспертных мнений. Но в некоторых случаях у них возникают исполнительно-распорядительные полномочия.
Так, Бюро гармонизации торговых марок и дизайна на едином внутреннем рынке (созданное в 1993 г. со штаб- квартирой в испанском г. Аликанте), обеспечивает охрану в ЕС промышленной собственности. Производителю, заинтересованному в защите своей торговой марки в Европейском Союзе, теперь не обязательно регистрировать идентичные торговые марки в каждой из стран ЕС. Он может получить в указанном Бюро единую торговую марку и таким образом запретить другим фирмам использовать такие же или похожие знаки на территории ЕС.
Похожим образом действует основанное в 1995 г. Бюро по регулированию растительного разнообразия, штаб-квартира которого находится в г. Анже (Франция). Его задача — администрирование системы производственных прав, относящихся к новым видам растений. Соответствующие права предоставляются на период в 25 или 30 лет.
Европейское агентство по авиационной безопасности было учреждено в 2002 г. Его функция — способствовать выработке стандартов и правил ЕС, касающихся безопасности на воздушном транспорте, а также помогать Комиссии контролировать их соблюдение.
Данные агентства не относятся к числу институтов ЕС. И каждое из них является юридическим лицом и решает конкретные технические, научные или управленческие задачи в рамках хозяйственного регулирования. Европейская комиссия не поддерживает идею бесконтрольного «размножения» агентств, усматривая в них своих потенциальных конкурентов, которые в будущем (в силу присущей им аполитичности) могли бы оказаться более привлекательными для государств- членов, нежели сама Комиссия.
Открытый метод координации (ОМК). Данный метод применяется в социальной, промышленной, иммиграционной, налоговой политике ЕС и во многих других сферах, связанных с регулированием правил хозяйствования. Данный метод включает: выработку долгосрочных стратегий вкупе с документами- руководствами для Союза, в которых определен график достижения кратко-, средне- и долгосрочных целей; установление (где это возможно) количественных и качественных показателей, позволяющих сравнивать состояние дел в ЕС с практикой в передовых странах мира и выявлять наивысшие достижения среди стран — участниц Европейского Союза; разработки ориентиров-указателей (эталонов) для различных направлений политики государств-членов, а также адаптацию мер по достижению согласованных в Европейском совете целей к национальной и региональной специфике; периодическое наблюдение, партнерские проверки (peer reviews), организованные в форме процесса взаимного обучения.
Государства-члены обязуются регулярно давать Комиссии сведения о ходе и результатах своего продвижения к согласованным эталонам. Они также постоянно оценивают эффективность собственных действий в различных сферах экономической и социальной политики на фоне происходящего у соседей. В этот процесс в качестве экспертов вовлекаются частные лица, что стимулирует развитие общественной дискуссии о складывающейся ситуации.
Формально данный метод был утвержден на Лиссабонской сессии Европейского совета, проходившей 23-24 марта 2000 г. Его идея состоит в том, чтобы активизировать экономическую активность в ЕС за счет широкого внедрения навыков конкурентного поведения. Наднациональные правовые нормы, подлежащие обязательному исполнению, в рамках ОМК не принимаются. Но правительства стран-участниц вовлекаются в процесс взаимного оценивания национальных курсов. Вследствие этого они получают импульсы к действию и идеи, помогающие им самостоятельно улучшать инвестиционный климат в стране.

Уточним, что в формате ОМК действуют Европейский совет, Совет и Комиссия, причем почти без участия Европейского парламента. Европейский суд здесь никакой роли не играет.
Межправительственный метод. Согласно межправительственному методу в ЕС принимаются решения по вопросам, относящимся к сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полицейских служб и судебных органов. Все решения здесь принимают межправительственные органы — Совет и Европейский совет, а государства-члены по важнейшим вопросам сохраняют право вето.
В том, что касается ОВПБ, у Комиссии нет монополии на законодательную инициативу. Принимаемые в данной области решения не подлежат юрисдикции Европейского суда. Согласно общему правилу такие решения требуют единогласия в Совете. Однако Амстердамский договор 1997 г. внес в эту систему существенные изменения.
Во-первых, государства-члены получили возможность «конструктивно» воздерживаться при голосовании в Совете. Это означает, что решение может считаться принятым единогласно и при наличии воздержавшихся. Данный механизм не действует, если на долю воздерживающихся приходится более трети взвешенных голосов в Совете. Если воздержавшиеся страны выступают при этом с официальной декларацией, излагающей их точку зрения, они не обязаны выполнять принятое решение. Вместе с тем они должны согласиться, что данное решение связывает Союз в целом, и не предпринимать действий, ему противоречащих.
Во-вторых, Договор предусмотрел возможность голосования квалифицированным большинством касательно: решений по применению общей стратегии, уже сформулированной Европейским советом; любых решений, принимаемых во исполнение совместных действий или общих позиций, уже одобренных Советом.
В то же время предусмотрена защитная оговорка, позволяющая государствам-членам заблокировать принятие таких решений большинством голосов, исходя из исключительно важных соображений национальной политики. В подобных случаях Совет может квалифицированным голосованием принять решение о передаче этого вопроса на рассмотрение в Европейский совет, который, в свою очередь, решает его уже на основе единогласия.
Дифференциация. Понятие дифференциации (дифференцированной интеграции) подразумевает, что в политике регионального интеграционного объединения появляются сферы, в которых участвуют не все государства-члены.
В практике ЕС дифференциация стала возникать уже достаточно давно. Ее наиболее явными примерами являются Шенгенские правила (не применяются к Великобритании и Ирландии), Экономический и валютный союз (зона евро включает 16 стран из 27) и сотрудничество в сфере оборонной политики. Усилению дифференциации способствуют расширение ЕС на восток и усложнение форм интеграции.
В Амстердамском и Ниццком договорах установлена общая процедура продвинутого сотрудничества (enhanсеd cooperation), благодаря которой дифференциацию стало легче вводить в действие. Сферы исключительной компетенции Сообщества, изъятые из ведения государств-членов (общая торговая политика, политика сохранения биологических ресурсов моря, денежно-кредитная политика), естественно, не подлежат продвинутому сотрудничеству.
В сфере ОВПБ продвинутое сотрудничество возможно во исполнение совместных действий или общих позиций, не имеющих военных или оборонных последствий.
Следует понимать, что продвинутое сотрудничество — это крайняя мера, к которой группа стран прибегает, только если интеграция всех членов Союза на данном этапе невозможна. Остальные государства ЕС могут присоединиться к авангарду в любое время. Страны, возражающие против перехода к продвинутому сотрудничеству, не способны воспрепятствовать ему. Однако страны авангарда не вправе создавать параллельные интеграционные структуры и институты, что угрожало бы целостности политической системы ЕС.
Выводы, проблемы, тенденции Политическая система Европейского Союза отличается высокой степенью децентрализации. В ней отсутствует общий «центр», способный принудить национальные правительства к выполнению неугодных им решений. Европейская комиссия и Совет Европейского Союза (совместно с Европейским советом) выступают в качестве потенциальных претендентов на роль европейского правительства. По ходу их институционального соперничества можно наблюдать относительное, постепенное ослабление позиций Комиссии и соответственно относительное усиление позиций Совета. С вступлением в силу Лиссабонского договора данная тенденция обращена вспять. В Европейском Союзе сосуществуют несколько способов принятия решений. Главным из них является коммунитар- ный способ, при котором существенная роль отводится наднациональным институтам (Комиссии, Европарламенту и Суду). Однако Совет и здесь остается важной инстанцией, принимающей решения. Поскольку Совет как коллективный орган практически никому не подотчетен, это усугубляет проблему демократической легитимности Европейского Союза. С нарастанием числа государств-членов и распространением интеграции на новые области растет необходимость повышения гибкости институциональной системы ЕС и происходит расширение сферы дифференцированной интеграции.
Контрольные вопросы С какими институтами и органами конкурирует Европейская комиссия, добиваясь укрепления или расширения своих полномочий? Каковы ныне принятые в Совете правила голосования квалифицированным большинством? Кем инициируется рассмотрение дел в Европейском суде? Чем коммунитарный метод принятия решений отличается от межправительственного? Что такое комитология? Что означает продвинутое сотрудничество?
Литература
Основная
Кавешников Н.Ю. Влияние расширения ЕС на процесс институциональной реформы // Расширение Европейского Союза и Россия / под ред. О.В. Буториной, Ю.А. Борко. М.: Деловая литература, 2006. С. 43-102.
Стрежнева М.В. Эволюция наднациональных институтов Европейского Союза в региональной подсистеме международных отношений // Восток/Запад: региональные подсистемы и региональные проблемы международных отношений: учеб. пособие. М.: РОССПЭН, 2002. С. 150-165.
Hix S. The Political System of the European Union. 2nd еd. N. Y.: Palgrave Macmillan, 2005. P. 27-146.
Дополнительная
Громогласова Е., Стрежнева М. Признаки нового этапа в институциональной эволюции ЕС: открытый метод координации // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 9.
Европейский парламент. Проблемы и перспективы / под ред. В.Я. Швейцера. М.: ОГНИ, 2004. C. 57-68.
Стрежнева М.В. Сетевой компонент в институциональном устройстве Европейского Союза // Международные процессы. 2005. № 3 (9).
Яжборовская И.С. Европейский Союз на путях политической интеграции. М.: Современная экономика и право, 2004. C. 8-24.

<< | >>
Источник: под ред. О.В. Буториной. Европейская интеграция: учебник. 2011

Еще по теме Методы управления интеграционным процессом:

  1. Раздел 7. Интеграционные процессы
  2. Глава 5. Интеграционные процессы в менеджменте
  3. Тема 10. ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В МИРОВОМ ХОЗЯЙСТВЕ
  4. Глава 13 ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВЕ
  5. Раздел VI ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В БОЛЬШОЙ ЕВРОП
  6. Глава 43 ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
  7. 4.3.5. Интеграционные процессы в Африке
  8. Глава 40 ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ НА СЕВЕРЕ ЕВРОПЫ
  9. Интеграционные процессы в Африке
  10. Содержание интеграционного процесса
  11. Интеграционные процессы в условиях глобализации