загрузка...

Этапы системного реформирования ОСП


На протяжении 1990-х годов и первых лет XXI в. Евросоюз целенаправленно выстраивал новую стратегию ОСП. Особую актуальность процессу придало расширение ЕС на восток.
Реформа Макшерри названа по имени ее инициатора — члена Комиссии, ответственного за сельское хозяйство, бывшего министра сельского хозяйства Ирландии Рея Макшерри (^ay McSharry). Она была нацелена на улучшение сбалансированности аграрных рынков, повышение конкурентоспособности сельского хозяйства ЕС и усиление природоохранной направленности аграрной политики. Реформа началась в мае 1992 г. и включала два основных направления.
Первое направление — регулирование рынков, объемов производства и доходов фермеров. Суть изменений — разделение политики доходов и цен и приближение внутренних цен ЕС к мировым. Сообщество вновь попыталось реорганизовать механизм регулирования рынков с наибольшими излишками зерна, бобовых и масличных культур, молока, говядины, сахара. На эти товары приходилось 75% производимой в ЕС сельхозпродукции. В ходе реформы цены вмешательства на зерно, маслосемена и говядину снизились на 15—33%. Были урезаны квоты на производство молока и сахара. Выпадавшая часть доходов фермеров компенсировалась прямыми субсидиями из бюджета ЕС (direct paymеnts).
Начался переход к новой философии регулирования сельского хозяйства. Прежде доходы в нем поддерживались главным образом через одинаковые для всех хозяйств завышенные регулируемые цены. Теперь значимая часть доходов стала определяться дифференцированными для каждого хозяйства адресными субсидиями. Они устанавливались в расчете на гектар земли или голову скота исходя из продуктовой (отраслевой) структуры производства и (или) состава стада на ферме и региональных нормативов. Доходы фермеров были во многом «отвязаны» как от регулируемых цен, так и от текущего объема производства. Не нужно было больше наращивать производство независимо от его эффективности и реального рыночного спроса. Система выплат была организована так, что побуждала фермеров сокращать площадь обрабатываемых земель, снижать интенсивность их использования и ограничивать объемы производства. В результате удалось уменьшить масштабы перепроизводства. Снизившиеся вслед за интервенционными рыночные цены приблизились к мировым, что усилило конкурентоспособность сельхозпродукции ЕС и ориентацию фермеров на сигналы рынка, а также уменьшило потребность в поддержке экспорта и защите от импорта.
Второе направление реформы — введение сопутствующих мер. Благодаря им ОСП стала заниматься не только производством и сбытом, но и другими важными вопросами, связанными с развитием аграрного сектора: экологией и социальной сферой. Сопутствующие меры поощряли бережное отношение фермеров к окружающей среде и земельным ресурсам, активизировали выведение земель из сельскохозяйственного оборота и посадку лесов, стимулировали переквалификацию фермеров и их досрочный выход на пенсию. Данные меры заложили основы политики развития сельских территорий (сельского развития) ЕС, которая в будущем стала второй «опорой» ОСП.
Реформа Макшерри улучшила сбалансированность сельскохозяйственных рынков, снизила обременявшие их интервенционные запасы, повысила эффективность и укрепила международные позиции аграрного сектора ЕС. За 1993 гг. расходы ЕС на регулирование рынков снизились втрое — до 10 млрд евро, тогда как прямые выплаты фермам возросли до 26 млрд евро. Расходы на экспортные субсидии за 1990—2003 гг. сократились с 10 до 3 млрд евро.
Частичная замена системы гарантированных цен прямыми выплатами фермам ослабила критику в адрес ЕС, ведь правила ВТО запрещают те меры, которые искажают условия международной торговли и относятся к так называемой «желтой корзине». К числу таких мер относятся: экспортные субсидии, рыночное вмешательство, хранение интервенционных запасов. Вместе с тем инструменты из «голубой» (меры по ограничению производства, в том числе введенные Мак- шерри) и «зеленой» (научно-технические, инфраструктурные, экологические, ветеринарные и фитосанитарные меры) «корзин считаются допустимыми».
Повестка дня 2000, принятая в марте 1999 г. в связи с предстоявшим в 2004 г. расширением ЕС на восток, продолжила реформу Макшерри. После присоединения к Евросоюзу десяти новых стран общая площадь обрабатываемых земель должна была возрасти почти на 30%, а численность занятых в сельском хозяйстве — на 50%. Аграрный сектор государств
ЦВЕ был менее рентабельным, а цены на сельскохозяйственные товары гораздо более низкими, чем в ЕС-15. Старые страны-члены опасались, что на их рынки хлынут потоки дешевого продовольствия из стран-новичков, которым достанется и большая часть средств аграрного бюджета ЕС.
Повестка дня 2000 установила до 2006 г. потолок ежегодных расходов на ОСП в 40,5 млрд евро (при 2%-ной поправке на инфляцию). Цены вмешательства на основные товары (зерно, говядину, сухое молоко, масло) были снижены еще на 15—20%. Эти же цены были распространены и на новых членов ЕС. Однако для них были установлены более низкие, чем для ЕС-15, нормы прямых выплат. Процесс их увеличения до уровня западноевропейских стран растягивался на лет — до 2013 г. Многие фермы и пищевые предприятия стран ЦВЕ не могли продавать свои товары на едином внутреннем рынке из-за их несоответствия стандартам ЕС.
Для адаптации стран ЦВЕ к ОСП был создан специальный фоцд САПАРД. В течение 2000—2004 гг. он ассигновал свыше 800 млн евро на реализацию 35 тыс. проектов. Однако его средства шли в основном на непроизводственные цели. Многие крестьяне не могли воспользоваться помощью из-за сложных административных процедур. В самой «крестьянской» из новых стран ЕС — Польше — в 2000—2003 гг. на одного среднестатистического фермера пришлось всего 5 евро из средств фонда.

Реформированию ОСП в значительной мере помогала новая концепция европейской сельскохозяйственной модели, оглашенная в 1997 г. Ее центральным звеном стала не традиционная ферма, нацеленная на максимизацию производства и прибыли, а многофункциональное предприятие, обеспечивающее устойчивое производство при выполнении важных для общества функций. В их числе: ответственное природопользование, диверсификация хозяйственной деятельности и повышение качества жизни на сельских территориях. Реализация новой европейской сельскохозяйственной модели способствовала сокращению расходов на ОСП и развитию ее новых функций — природоохранных и социальных.
С 1999 г. страны ЕС могли добровольно применять новые инструменты ОСП — принцип взаимообусловленности (cross-compliance) и принцип модуляции (modulation). Согласно принципу взаимообусловленности стране разрешалось уменьшать или отменять прямые субсидии фермам, если те не выполняли нормы охраны окружающей среды и качества продукции. Принцип модуляции позволял сокращать прямые выплаты ферме, если число ее работников было меньше нормы или ее доходы превышали установленный потолок. Сэкономленные средства государство могло направлять на развитие сельских территорий.
Политика сельского развития была официально признана второй «опорой» ОСП. Входящие в нее инструменты стали охватывать весьма широкий спектр мер: помощь молодым фермерам в организации производства, финансирование досрочного выхода на пенсию, содействие инвестициям в переработку и торговлю сельхозпродуктами. Расходы на эту политику в 2003 г. превысили 4 млрд евро и составили около 9% всех расходов на ОСП.
Реализация Повестки дня 2000 смягчила, но не сняла основные проблемы аграрного сектора ЕС. Размер субсидий, а следовательно, и доходов конкретной фермы по-прежнему зависел от номенклатуры и размера производства товаров, а не от показателей эффективности. Международная конкурентоспособность основных отраслей оставалась невысокой.
Реформа Фишлера была призвана завершить цикл системных изменений ОСП. Она разрабатывалась под руководством бывшего министра сельского хозяйства Австрии, члена Комиссии ЕС Франца Фишлера (Franz Fischler). Программа была одобрена Советом ЕС в июне 2003 г. и дополнена в апреле г.
Как и реформа Макшерри, она включала два основных направления, соответствующих нынешним первой и второй «опорам» ОСП. Первое направление решало проблемы, связанные с производством, регулированием сельскохозяйственных рынков и доходами фермеров, второе — проблемы комплексного развития сельских территорий. Реализация реформы Фишлера началась в 2005 г. и уже к 2007 г. дала определенные результаты.
На рынках, где реорганизация была начата ранее, ее следовало завершить. Для этого были снижены цены интервенции и изменен режим вмешательства ЕС на рынках зерна, кормов, табака, молока и т.д. Интервенционные запасы масла и сухого молока были полностью распроданы, а запасы зерна резко сократились. Развернулась масштабная реорганизация рынка сахара, который оставался неизменным почти 40 лет, для чего были значительно снижены интервенционные цены и разрешенные квоты производства. Вследствие этого объемы производства сахарной свеклы и сахара сократились, уменьшились экспортные излишки, улучшился доступ на рынок ЕС дешевого сахара из развивающихся стран. Началось реформирование других традиционных рынков: вина, овощей и фруктов, бананов.
Главным нововведением стала схема единого аграрного платежа (single payment scheme). В отличие от прямых выплат фермам, введенных реформой Макшерри, размер единого платежа больше не зависел не только от текущего объема, но и от продуктовой (отраслевой) структуры сельскохозяйственного производства. Таким образом, у фермеров исчезал мотив заниматься выращиванием именно тех культур или разведением тех пород скота, которые получали щедрое субсидирование.
Единый платеж — фиксированная денежная сумма, которая дается каждому владельцу фермы, при условии соблюдения им агроэкологических и социальных требований ЕС. Остальная и подавляющая часть доходов фермы зависит от ее эффективности, выбранной стратегии развития и гибкой рыночной ориентации. Все риски, связанные с изменением рыночной конъюнктуры, несет именно владелец фермы, а не структуры ОСП. Единый платеж сдерживает производство невостребованной рынком продукции и помогает экономить средства бюджета ЕС
Цитата
Наша аграрная политика кардинально изменится. Основная часть прямых выплат больше не будет связана с производством. Нашим фермерам предлагается политика, которая стабилизирует их доходы и позволит производить то, чего хотят потребители. Мы прощаемся со старой системой субсидий, которая существенно искажала международную торговлю и наносила ущерб развивающимся странам.
Франц Фишлер, член Комиссии ЕС, ответственный за сельское хозяйство, июль 2002 г.
Реформа Фишлера сделала обязательным применение принципа взаимообусловленности. Теперь размер единого платежа, который получает ферма, напрямую зависит от того, как на ней соблюдаются нормы охраны труда, стандарты в отношении землепользования, охраны окружающей среды, условий содержания животных, безопасности и качества продукции.
Расширился масштаб применения принципа модуляции, который позволяет сокращать затраты ЕС на субсидирование ферм, высвобождая средства для комплексного развития сельских территорий (вторая «опора» ОСП). Сэкономить решено в первую очередь на крупных фермах. С 2005 г. началось сокращение выплат фермам, размер ежегодного платежа которым превышает 5 тыс. евро. К 2013 г. расходы на их субсидирование сократятся на 30%.
<< | >>
Источник: под ред. О.В. Буториной. Европейская интеграция: учебник. 2011

Еще по теме Этапы системного реформирования ОСП:

  1. Основные этапы реформирования жилищнокоммунального хозяйства
  2. Основные этапы системного анализа
  3. 3.3.1. Этапы реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации
  4. § 4. НЕСТАБИЛЬНОСТЬ МАКРОЭКОНОМИКИ, РЕФОРМИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ ХОЗЯЙСТВА РОССИИ
  5. В.М. ИВАНЧЕНКО становление и реформирование ЭКОНОМИКИ РОССИИ И СССР
  6. Глава 2.1. ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДА ТЕЛЬСТВА
  7. Глава 2.7. СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ
  8. Глава 3.6. РЕФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНДУСТРИИ СОВРЕМЕННОГО ТУРИЗМА
  9. Глава 3.3. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НА СЕЛЕНИЯ
  10. 7.2. Реформирование бюджетного процесса
  11. 12.4. Реформирование организаций социальной сферы
  12. 5.3. Реформирование бюджетной сферы в Российской Федерации
  13. 2.Реформирование налоговой системы
  14. Программа реформирования бухгалтерского учёта в России
  15. 6. Реформирование бухгалтерского учета в России (МСФО)
  16. Носова Л.Ф.. Бюджет Российской Федерации:    механизм формирования и реформирования, 2011
  17. ЛЕКЦИЯ 2:  РЕФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА