7.10.2. СОЗДАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ

Организация Объединенных Наций была образована на основе соглашений, достигнутых в Ялте между Черчиллем, Сталиным и Рузвельтом, и в результате подготовительных работ, проведенных

576

Часть 2.

Вторая мировая война

экспертами во время конференции в Думбартон-Оксе. 5 марта 1945 г. правительство Вашингтона также и от имени английского, советского и китайского правительств направило в соответствии с условиями, принятыми в Ялте, всем тем странам, которые объявили войну Германии до марта, приглашение принять участие в конференции, которая открывалась 25 апреля 1945 г. в Сан-Франциско, для принятия окончательного решения об уставе новой организации. Франции не было среди приглашающих из-за упорного нежелания де Голля присоединиться к «сообщникам», ответственным за Ялтинские соглашения, хотя французская делегация участвовала в подготовительных работах и весьма быстро согласилась с ролью великой державы, которую предоставлял ей разрабатывавшийся устав. Учредительный акт о создании ООН подписали в общей сложности 49 стран, к которым в процессе ратификации добавилась Польша, чье Временное правительство было уже признано англичанами и американцами.

Дебаты в Сан-Франциско продолжались два месяца до принятия 26 июня 1945 г. устава новой организации. Они не превратились в пассивное согласие с решениями, ранее одобренными «Болыпой тройкой», более того, малые страны, в особенности недавно созданные государства, очень активно поддерживали отдельные положения и отстаивали равноправие внутри организации. Это был узловой момент всей ситуации, поскольку от принятых решений зависел характер организации: станет ли она повторением Лиги Наций, т.е. организацией, получившей в юридическом плане широкий резонанс, но малоэффективной в решении международных споров, либо организацией, обладающей, по крайней мере, в принципе, полномочиями, достаточными для того, чтобы она могла действовать самостоятельно, хотя и при сохранении согласия между пятью великими державами.

Принцип юридического равенства субъектов международной жизни затруднял реализацию эффективности организации, за которую давно выступали США и Советский Союз. Были отвергнуты всяческие попытки оказать давление и добиться перераспределения полномочий между органами ООН, так же как были отброшены возражения против предоставления специальных полномочий (так называемого права «вето») пяти державам, постоянным членам Совета Безопасности. По другим вопросам дебаты оказались очень результативными.

В первую очередь это касалось вопроса о несамоуправляющихся территориях, поскольку дискуссии выявили очень сильные антиколониальные настроения. Это привело к тому, что в Устав ООН были включены разделы о международной опеке, в которых

Глава 7. Победа союзников и подготовка послевоенного... 577

было отмечено, что держава, управляющая подопечной территорией, должна способствовать достижению ее независимости. Кроме того, Устав упорядочивал в целом вопрос о несамоуправляющихся территориях, т.е. о колониях, в соответствии с принципом, что державы, управляющие подопечной территорией, должны руководствоваться, в первую очередь, интересами подопечного населения, уважать его политические устремления и содействовать развитию в направлении самоуправления. Столь же оживленная дискуссия разгорелась по вопросу об Экономическом и Социальном Совете, которому отводилась роль одного из «главных органов» ООН.

Жаркие обсуждения развернулись и по вопросу о полномочиях Совета Безопасности и порядке голосования внутри него. Именно этот вопрос делает необходимым, в виду его последующего развития, более точное изложение юридической структуры организации, созданной на конференции в Сан-Франциско.

Устав, подписанный 26 июня и вступивший в силу после ратификации отдельными странами-участницами 24 октября 1945 г., состоял из преамбулы и 111 статей, объединенных в 19 глав. В преамбуле отмечались гуманитарные и пацифистские принципы, которыми руководствовались при подписании Устава. Статья 1 определяла задачи Организации Объединенных Наций короткой и выразительной фразой: «Поддерживать международный мир и безопасность»; с этой целью намечалось принимать необходимые коллективные меры, которые были должным образом перечислены. Именно приоритет задачи поддержания мира сделал ООН такой организацией, перед которой стояли особые задачи в эпоху нарастания напряженности.

Главными органами ООН были и есть — Ассамблея, Совет Безопасности и Генеральный секретарь. Полномочия Ассамблеи, в которой равноправно представлены все страны-члены ООН, включали обсуждение любых вопросов и выработку рекомендаций. Изначально это был политический орган, но лишенный оперативных возможностей, за исключением тех, которые были ему делегированы или могли быть приобретены за время работы.

Совет Безопасности выражал юридическую, политическую и исполнительную суть системы ООН, потому что на него была возложена «главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности» (ст. 24). В состав Совета входило 11 (с 1965 г. 15) членов: пять постоянных (Англия, Китай, Соединенные Штаты, Советский Союз и Франция), остальные избирались по очереди на два года из других государств-членов ООН. Совет должен был принимать и мирные и военные меры для под

578

Часть 2. Вторая мировая война

держания мира. Таким образом, Совет Безопасности создавался как единственный орган, который был вправе принимать решения от имени всей организации. Другими словами, именно перед Советом Безопасности стоит задача «управлять» Объединенными Нациями.

Его постановления требовали специальной процедуры голосования, поэтому, за исключением процедурных вопросов, предполагалось, что большинство, принимающее решения, всегда должно было включать «голоса постоянных членов». Единственное исключение (выработанное после долгих дебатов) касалось споров, предусматривающих мирное урегулирование, причем сторона, участвующая в споре (ст. 27), должна воздержаться при голосовании, даже если является постоянным членом. Так стало нормой политическое соглашение, одобренное в Ялте, согласно которому Объединенные Нации принимают решения только при единогласии великих держав, т.е. в случае отсутствия между ними конфликта. И наоборот, конфликт между пятью великими державами парализовал бы (как, в самом деле, и случилось) деятельность ООН и ее способность выполнять свои функции, предусмотренные ст. 1.

Чтобы усилить, хотя бы в принципе, полномочия Совета Безопасности, Устав предусматривал, что каждая страна-участница организации должна постоянно держать в распоряжении ООН специальный контингент собственных сил, которые использовались бы в соответствии с решениями Совета и по рекомендациям Военно-Штабного Комитета, создание которого было предусмотрено ст. 47 (статья, которая до 2002 г. не была выполнена). Было очевидно, что техническая реализация статей относительно создания автономных вооруженных сил ООН полностью зависела от воли заинтересованных сторон действительно предоставить Организации такую автономию, которой она должна была располагать, но которая, фактически, противоречила полномочиям, предоставленным ст.

27 пяти великим державам.

Третий орган — Генеральный секретарь, являющийся «главным административным должностным лицом организации» (ст. 97) и назначаемый Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности. Решение ограничить его функции только административной сферой было продиктовано намерением не повторять того, что случилось в Лиге Наций, т.е. не допустить, чтобы Генеральный секретарь приобрел собственную власть. Тем не менее, эта власть косвенно ему предоставлялась, поскольку секретарь обладал правом (ст. 99) доводить до сведения Совета Безопасности о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности. Административ

Глава 7. Победа союзников и подготовка послевоенного... 579

ные функции таким образом наполнялись политическим содержанием, и их значение зависело от личности отдельных генеральных секретарей.

В Уставе была тщательно разработана процедура мирного решения спорных вопросов путем переговоров, обследований, инспекции, посредничества, примирения, арбитража, юридического урегулирования или обращения к региональным организациям, либо иными мирными средствами, определенными совместно (гл. VI). В случае возникновения ситуаций, угрожавших международной безопасности, нарушавших мир и других актов агрессии в Уставе предусматривались меры, сходные с теми, что были предусмотрены Лигой Наций. Они предполагали формы вмешательства с возраставшей суровостью вплоть до высшей, связанной с решением о применении силы, собственной или предоставленной отдельными членами организации (гл. 7, ст. 41 и последующие). Относительно права на самооборону Устав допускал (гл. 71) образование региональных оборонительных союзов, способных принимать принудительные меры помимо Совета Безопасности в случае самообороны от вражеского государства. Эта статья, казалось бы, маргинальная по своему значению, позже, в годы образования блоков, стала очень важной.

Среди менее значимых органов был Экономический и Социальный Совет, который открывал перед Объединенными Нациями обширное поле деятельности. Наконец, были весьма важны положения Устава по колониальному вопросу. В отличие от Устава Лиги Наций, Устав ООН рассматривал в общей форме вопрос о несамостоятельных территориях (гл. XI), в отношении которых были сформулированы общие положения о достойном управлении, прежде всего в интересах населения отдельных территорий, и, по крайней мере, было установлено одно четкое правило. Оно содержалось в пункте е ст. 73 и обязывало страны, управляющие подопечными территориями, передавать Генеральному секретарю «для информации», но «регулярно» доклады, содержавшие «статистические данные и другие сведения специального характера, относящиеся к экономическим, социальным условиям, а также условиям образования» на территориях, за которые они несут ответственность.

Эта обязанность была сформулирована очень туманно и так, что колониальные державы, которые хотели от нее уклониться, могли легко обойти это правило. Тем не менее, с тех пор в течение нескольких лет оно давало возможность ООН вмешиваться в управление колониями сначала с целью содействия росту числа подопечных территорий, а затем в связи с прямой, без промежуточных этапов, и полной деколонизацией.

580

Часть 2. Вторая мировая война

Режим управления подопечными территориями, как и мандаты Лиги Наций, должен был служить моделью постепенного перехода к деколонизации и регулировался специальной главой Устава (XII), в которой рассматривалось очень небольшое число случаев, что делало его мало значимым, за исключением созданной им формы контроля. Территориальная опека была задумана как переходный этап к независимости подопечных территорий и могла применяться только в отношении трех категорий колоний: а) бывших подмандатных территорий Лиги наций, не ставших еще независимыми, — что на практике ограничивало их число подмандатными странами типа В и С, потому что те, что вошли в тип А, все к 1946 г. получили независимость, за исключением особого случая Палестины; Ь) колоний, отторгнутых от вражеских государств в результате войны, что свелось, после нескольких лет бесполезных дискуссий к простому предоставлению временной опеки над Итальянским Сомали той же Италии сроком на десять лет (с 1950 по 1960 г.); с) территорий, добровольно включенных в систему опеки государствами, ответственными за их управление. Последний пункт никогда не был реализован, так как в действительности опека была осуществлена на тех немногих территориях, о которых говорилось в пункте а). Но этот институт имел определенное значение, потому что в связи с ним был образован специальный контрольный орган — Совет по опеке, обладавший четко определенными полномочиями, которые быстро стали моделью, использовавшейся Объединенными Нациями для любой колониальной администрации.

Задуманная как инструмент поддержания мира (именно поэтому определенная категория территорий, отданных под опеку, была изъята из-под контроля Совета по опеке и передана Совету Безопасности, поскольку включала территории, считавшиеся стратегичесшми, расположенные исключительно в Тихоокеанском регионе и находившиеся под американской опекой), Организация Объединенных Наций обладала дополнительными качествами, усиливавшими ее потенциал и способными предотвратить провал, который потерпела Лига Наций. Прежде всего, в ней участвовали ведущие страны мира и, в первую очередь, сверхдержавы, которые считались подлинными победителями в войне — Советский Союз и Соединенные Штаты. Временное отсутствие в тот период потерпевших поражение стран не особенно подрывало всеохватывающий характер организации.

Стремление сочетать в Уставе юридический момент международного равенства государств, с политическим, отражающим различную степень ответственности ведущих держав и других членов

Глава 7. Победа союзников и подготовка послевоенного... 581

ООН, вызывало определенное доверие к организации, функционирование которой предусматривало поддержание равновесия между великими принципами и реальной необходимостью сохранения длительного согласия между главными победителями.

Несомненно, что Устав, несмотря на поправки, внесенные на конференции в Сан-Франциско, был продуктом англосаксонской правовой культуры и инструментом защиты интересов западных стран, прежде всего Соединенных Штатов, которые могли рассчитывать на почти безоговорочную поддержку более 40 из общего числа 51 стран-участниц. Нет сомнения, что советское участие было непосредственно связано с правом «вето», т.е. с правом парализовать деятельность ООН, если другие державы попытаются использовать ее в целях, неприемлемых с советской точки зрения. Все это отражало возможности и ограниченность новой организации, которой победители доверили поддержания мира во всем мире.

<< | >>
Источник: Эннио Ди Нольфо. История международных отношений. 1918-1999. М.: Логос. - 1306 с. . 2003

Еще по теме 7.10.2. СОЗДАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ:

  1. 7.3. «Итальянский прецедент» и его последствия. Создание Организации Объединенных Наций
  2. § 2. Организация Объединенных Наций
  3. Организация объединенных наций
  4. 5.2. Система Организации Объединенных Наций
  5. Раздел III ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
  6. § 3. Органы Организации Объединенных Наций
  7. I. ЦЕЛИ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
  8. Система органов и учреждений Организации Объединенных Наций
  9. § 1166. Равенство государств и устав Организации Объединенных Наций
  10. Организация объединенных наций по промышленному развитию (ЮНИДО-UNIDO)
  11. 23. КОНВЕНЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОПЕРАТОРОВ ТРАНСПОРТНЫХ ТЕРМИНАЛОВ В МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛЕ (Вена, 19 апреля 1991 года)
  12. 6.5.2 ДЕКЛАРАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
  13. II. ОРГАНЫ И КОНСТИТУЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИИ
  14. Способы объединения организаций
  15. 9.6. Организация управления объединением
  16. Общественные организации и профессиональные объединения
  17. § 4. Специализированные учреждения Организации Объединенных Нации